Госдума начинает рассмотрение законопроекта о президентских поправках в Конституцию РФ

Госдума начинает рассмотрение законопроекта о президентских поправках в Конституцию РФ

21 января 2020 г. 12:46

Президент Владимир Путин внес в Госдуму законопроект, предусматривающий изменение ряда статей Конституции, о которых он заявил в своем послании Федеральному собранию 15 января.

В общей сложности, как следует из текста документа, корректировке подлежат 22 статьи из глав с третьей по восьмую ("Федеративное устройство", "Президент РФ", "Федеральное собрание", "Правительство РФ", "Судебная власть и прокуратура", "Местное самоуправление"). Все они могут быть изменены посредством принятия федерального конституционного закона, однако по предложению главы государства поправки будут вынесены на всероссийское голосование, чтобы высказаться по ним могли все россияне.

 Предложенные президентом изменения затронут все ветви власти - законодательную, исполнительную и судебную. Так, Госдума получит полномочия утверждать кандидатуры премьер-министра, его заместителей и федеральных министров, после чего они будут назначаться на должности президентом. 

В Конституции появится и один новый орган - Государственный совет, который будет формироваться президентом. Его целями будут обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов госвласти, определение основных направлений внутренней и внешней политики, а также приоритетных направлений социально-экономического развития государства.

 Логика и содержание президентских поправок в Конституцию свидетельствуют о том, что трансформация системы связана с наращиванием в ней институциональной сложности, считает председатель совета директоров Фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский:

- Все государственные институты и ветви власти получают дополнительные полномочия, включая и институт Президента, который остаётся центральным и сильным. Ослабляется только возможность его долгосрочного «персонального удержания» за счёт нормы о том, что одно лицо не может быть главой государства более двух сроков.

Внесенные Президентом поправки делают процедуру формирования правительства более объемной: вице-премьеры и несиловые министры утверждаются Госдумой по представлению председателя правительства, а силовые — президентом после консультаций с Советом Федерации.

Институциональная роль обеих палат парламента возрастает. В то же время, формулировки поправок допускают возможность ухода в отставку отдельно премьер-министра, а не правительства в целом, что может позволить провести замену главы кабмина, не запуская заново весь цикл процедур переутверждения правительства.

С точки зрения набора полномочий фигура председателя правительства не ослабляется. Но если отставка премьера станет отдельной и более простой политической процедурой, то увеличится вероятность частых увольнений глав кабинета. Однако потребуются значимые изменения в закон о правительстве, где новые процедуры должны быть описаны более четко. Поскольку на сегодняшний день правительство функционирует как коллегиальный орган, что не предполагает возможности отдельной отставки главы кабинета.

Госсовет формируется и привязан к полномочиям Президента (определение основных направлений внешней и внутренней политики; обеспечение согласованного функционирования органов власти) - и это выглядит так, что Госсовет становится органом стратегического планирования национального развития. Но кто входит в состав Госсовета и кто им руководит - будет раскрыто только в будущем, в новом федеральном законе. Поэтому остается время и некое пространство для маневра, чтобы дополнительно расставить акценты в сценарии транзита тогда, когда будет необходимо.

В то же время ст. 11 Конституции в основах конституционного строя устанавливает, что государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное собрание, правительство и суды. Эта норма не правится, соответственно, Госсовет органом, осуществляющим государственную власть, не будет.

Роль Совета Федерации может меняться в практическом смысле не только за счет дополнительного функционала, но и за счет перспективы появления в нем тяжеловесных политических фигур в рамках президентской квоты назначения сенаторов, которую глава государства может начать заполнять в ближайшие годы.

Происходит усиление Конституционного суда за счет дополнительных полномочий, связанных с трактовкой законов и международных норм , проверкой их конституционности. Потребуется новая редакция закона о Конституционном суде. Не только суд как институт в системе власти усиливается, но и позиция его председателя также становится более значимой.

Скорость внесения поправок может объясняться в том числе тем, что окончательное оформление новой модели власти потребует ещё значительного времени на уровне новых или обновляемых федеральных законов. А затем до 2024 года надо будет дать время обновлённой системе устояться, наработать новые практики, чтобы посмотреть насколько она функциональна и дееспособна.

Директор по исследованиям фонда ИСЭПИ Александр Пожалов, в свою очередь, обращает внимание на то, что текст поправок вполне соответствует президентскому посланию:

- Эти нормы уже в послании были отражены достаточно детально, имели высокую степень проработки (может быть, менее чётким тогда выглядел вопрос о приоритете Конституции над противоречащими истолкованиями международных договоров).

Предложение институционализировать статус Госсовета в Послании прозвучало максимально обтекаемо и, видимо, окончательный его статус и формат работы в новом качестве пока не предопределён. Поэтому и поправки о Госсовете сформулированы таким же обтекаемым образом, как действующая норма Конституции о Совете Безопасности РФ – с отсылкой к будущему федеральному закону. Но с тем важным отличием, что если Совет Безопасности президент, по Конституции, «формирует» и сам же «возглавляет», то Госсовет президент только «формирует» – а значит, в будущем возглавить его может кто-то другой. Например, последний ушедший с должности президент (то есть сам Владимир Путин). И это потом можно прописать в обычном законе.

В этом плане текст поправок подтверждает вывод о том, что конституционная реформа - усиливая публичные институты -  одновременно создаёт широкий коридор возможностей для Владимира Путина решить вопрос о форме своего участия в руководстве страной после истечения срока полномочий.

Таким же рамочным образом решён вопрос о встраивании местного самоуправления (МСУ) в единую систему публичной власти. По сути, в Конституцию введена лишь рамочная норма, что МСУ должно взаимодействовать с органами госвласти для “«наиболее эффективного решения задач в интересах населения на этой территории”,  и у него есть право на компенсацию допрасходов местных бюджетов, возникших при совместном с региональными властями выполнении государственных вопросов.

Такие формулировки при необходимости позволят усилить подотчётность муниципальных глав губернаторам (включая увольнение муниципальных глав за невыполнение KPI по эффективности без необходимости выражения им недоверия от муниципальных депутатов 2 года подряд) – но вместе с этим делегировать МСУ и часть полномочий региональной власти в социальной сфере.

Можно ожидать начала заполнения квоты так называемых “президентских сенаторов” (до 10% дополнительных членов СФ, которые представляют интересы Федерации в “палате регионов”). Эта норма появилась в Конституции ещё в 2014 году, но пока оставалась спящей.

Зато теперь поправками этим президентским сенаторам присваивается особый статус “сенаторы Российской Федерации”, что и позволяет ожидать перехода на эту позицию ряда возрастных федеральных руководителей – чтобы применить их опыт в работе СФ, полномочия которого расширяются сразу с момента вступления поправок в силу.

Интересна поправка о том, что в случае решения президента досрочно отправить главу правительства в отставку, новый премьер-министр не должен представлять президенту новую структуру правительства. Это может означать, что отставки премьеров в России могут стать более частым явлением, чем мы привыкли, более “техническим” процессом. Тогда как утверждаемая сегодня Владимиром Путиным в процессе формирования правительства Мишустина структура кабинета министров останется неизменной до конца 2024 года – до момента, когда правительство должно само уйти в отставку перед новым президентом.

Также в Конституции будет закреплён и повышен статус Генпрокуратуры – как единой федеральной централизованной системы надзорных органов. Наверное, не случайно, что одновременно с такими поправками президент провёл кадровые перестановки в руководстве Генпрокуратуры.