Живая Конституция России – Вячеслав Володин конкретизировал свои предложения по уточнению Основного закона

Живая Конституция России – Вячеслав Володин конкретизировал свои предложения по уточнению Основного закона

17 июля 2019 г. 15:25

Спикер Госдумы Вячеслав Володин предложил внести в Конституцию поправки, которые расширят полномочия парламента; об этом он рассуждает в статье, опубликованной в среду в "Парламентской газете".

Володин развивает свою мысль о необходимости обновления основного закона, которую он впервые высказал еще в декабре прошлого года. Речь идет об устранении дисбаланса между ветвями власти, а конкретно - об усилении роли парламента и его контроля над деятельностью правительства.

В частности, Володин предлагает прописать в Конституции участие Госдумы в формировании кабинета министров.

На сегодняшний день нижняя палата парламента лишь дает согласие на назначение председателя правительства, который уже сам формирует кабинет и предлагает его на утверждение президенту, пишет Володин.

При этом у главы государства нет возможности опереться на альтернативную позицию или мнение о предложенных кандидатурах. В законе также не прописаны процедуры обсуждений и консультаций при внесении кандидатур будущих членов кабмина для их назначения президентом.

«В этой связи было бы правильно, на мой взгляд, чтобы Государственная Дума как минимум участвовала в консультациях при назначении членов Правительства. Это могут быть соответствующие процедуры, но они требуют внесения изменений в Конституцию», - пишет Володин.

«Наличие возможности представительной власти высказать свое мнение главе государства по предлагаемому составу Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть, соответствовало бы принципам должного баланса властей, обеспечивало бы более высокий уровень ответственности в работе членов Правительства. И, что также важно, способствовало повышению эффективности реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти», - считает спикер Госдумы.

При этом он подчеркивает, что базовые ценности, заложенные в Конституции, должны оставаться неизменными, а поправки лишь уточняют их и помогают реализовать в жизни.

Предложения о расширении возможностей парламента участвовать в формировании правительства спикер высказывал и ранее. Однако в «Парламентской газете» он впервые комплексно зафиксировал идеологию актуализации Конституции и теоретические подходы, из которых при этом призывает исходить, отмечает политолог, глава Фонда ИСЭПИ Дмитрий Бадовский, выделяя важнейшие тезисы этой статьи:

 – Большое значение имеют не только непосредственно конституционные нормы, но и те принципы и ценности, которые заложены в Основной закон и предопределяют его жизнеспособность, потенциал развития страны. Необходимо оценить возможности дальнейшего повышения эффективности работы принципов и норм Конституции. Реализация принципов социального государства, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, которые установлены статьей 7 Конституции, — это ключевой запрос общества к конституционной системе. Это запрос на социальную справедливость.

 Речь не идёт об изменении и пересмотре базовых положений Конституции. Они незыблемы. Напротив, необходимо говорить о том, как добиться их максимально качественной реализации, адаптировать к новым вызовам и требованиям времени. Даже при неизменности основных положений Основного закона их содержание и смысл, актуальное наполнение постоянно развиваются. Очевидно, например, что конституционно закреплённые понятия «достойная жизнь» и «свободное развитие человека» динамичны и могут меняться со временем. Сейчас и 25 лет назад — это совершенно разное наполнение этих понятий. Сегодня люди мыслят об этом шире, чем два десятилетия назад. Требования выше. Стандарты современнее.

Обеспечивать на практике нормы социального государства могут и должны прежде всего именно согласованные действия всех ветвей и органов власти. Вот почему особо выделяются в анализе Конституции вопросы, связанные с отсутствием необходимого баланса в деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти. И здесь действительно могут быть необходимы отдельные, точечные конституционные новации.

Больший баланс властей должен обеспечивать качество демократического правления, которое, в свою очередь, как раз и необходимо для максимально полной реализации прав и конституционных основ. Демократия — это процедура. Поэтому, чем больше процедур взаимодействия и контроля властей фиксирует и определяет Конституция, тем более эффективным может быть государственное управление.

Целесообразно дополнительно детализировать нормы отчёта Правительства перед парламентом по вопросам, поставленным Государственной Думой, в том числе в части оценки деятельности отдельных министерств.

Также было бы правильно дополнительно рассмотреть вопрос участия Государственной Думы в формировании Правительства Российской Федерации. Наличие возможности представительной власти высказать своё мнение главе государства по предлагаемому составу Правительства соответствовало бы принципам должного баланса властей, обеспечивало бы более высокий уровень ответственности в работе членов Правительства и способствовало повышению эффективности реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Главный вывод и формула актуализации Конституции состоят в следующем. Базовые конституционные нормы и ценности неизменны. Другие положения Конституции могут развиваться и адаптироваться к современности. Но это должно происходить через механизмы качества демократии, процедурную насыщенность баланса и взаимодействия властей, требуемую для достижения конституционных целей, в частности целей социального государства.

Политолог, член экспертного совета Фонда ИСЭПИ Леонид Поляков отмечает центральный тезис Володина –  дать новую трактовку, соответствующую современным реалиям ключевых понятий 7 статьи социального государства:

– Конституция утверждает, что Россия является социальным государством, которое обеспечивает достойную жизнь и свободное развитие человека. Понятно, что за время, которое прошло с момента ее принятия, многое изменилось, повысились требования общества к тому, чтобы наполнить серьёзным содержанием это понятие достойная жизнь и особенно свободное развитие. Это значит, что есть возможность в рамках точечной корректировки положений сделать более реальным осуществление этих запросов граждан на то, чтобы вести достойную жизнь и свободно развиваться.

Конкретно это значит, что в государственном механизме, в балансе различных институтов и ветвей власти должны быть сделаны какие-то изменения, которые бы способствовали тому, чтобы смысл 7 статьи о социальном государстве реализовывался с новой полнотой.

Это возможно прежде всего за счёт того, чтобы в процессе формирования исполнительной власти, конкретно правительства РФ, могли принимать участие законодатели и представители народа - депутаты Госдумы. Сейчас единственное участие палаты в формировании правительства –  это согласие на назначение председателя кабмина. Было бы разумно и в этом, мне кажется, смысл предложения Володина - ввести конституционную процедуру, которая предусматривала бы процесс консультаций с законодателями при выборе конкретных министров и заместителя председателя правительства, которые будут затем утверждены указом президента.

Для того, чтобы работал согласованно механизм государственной власти, который и обеспечивает реализацию положений 7 статьи, очень важно, чтобы была гармония и синхронность, чтобы исполнительная власть и законодатели работали в едином режиме. Это может быть достигнуто, если предварительно каждый кандидат прошёл серьёзное обсуждение в соответствующих комитетах ГД. Это не значит, что каким-то образом умаляется роль президента, который является главой государства и обеспечивает гармонию взаимодействия всех ветвей власти. Наоборот, это даёт президенту возможность ещё более укрепить свою главную функцию –  гаранта Конституции и человека, который обеспечивает взаимодействие всех ветвей власти.

Мне кажется что это центральное положение статьи, и как быстро оно может быть реализовано - я думаю, что в течение осенней сессии вопрос может быть поставлен в повестку дня. Хотя конечно, прежде всего это должно идти в формате широкой общественно-политической дискуссии. Самое главное, что важно подчеркнуть – речь не идёт о том, чтобы что-то радикально поменять в Конституции или тем более речь не идёт о том, что одна ветвь власти пытается перетянуть на свою сторону больше полномочий в ущерб другой. Инициатива Володина направлена на то, чтобы совместными действиями властей максимально увеличить потенциал, который содержится в конституционных положениях и добиться, чтобы понятия «достойная жизнь» и «свободное развитие» были наполнены соответствующим сегодняшним запросам содержания.

Основной запрос знаем – это запрос на справедливость. Справедливость состоит в том, чтобы каждый человек мог вести достойную жизнь и каждый человек обладалсвободным спектром, который позволяет достойно жить. Основная задача Володина – это крайне актуальный вопрос и особенно в контексте того, что происходит сегодня - в майских указах президента о Национальных целях и стратегических задачах развития России до 2024.

Если  будет внесена поправка в Конституцию, которая позволит законодателям принимать более весомое участие в формировании органов исполнительной власти Федерального уровня, это предаст новый драйв всей программе реализации указов президента.

В отличие от живых дискуссий об изменении избирательной системы, о парламентской республике, статья Володина производит впечатление серьёзной и фундированной, отмечает президент Центра политических технологий, политолог Борис Макаренко:

– Эти все разговоры большей частью малограмотные с точки зрения политологии и не очень монтируются с реальной политической практикой. У Володина как раз все взвешено и продумано. Сразу оговорка - речь не идёт о переходе к парламентской республике, речь не идёт о переходе к формированию правительства Думой. Речь идёт о частичных изменениях в балансе властей между президентом, кабинетом и парламентом. Изменения, которые в целом повышают роль парламента, повышают ответственность правительства и усиливают механизмы парламентского контроля.

Изменения в Конституцию, если они потребуются, это средство, а не цель.  Если для того, чтобы вносить такие изменения потребуются конституционные поправки, то значит – это поправки. Приведу два примера - в совсем современной истории России можно найти как минимум два случая расширения полномочий Федерального собрания в части контроля над исполнительной властью. В одном случае это потребовало конституционной поправки - это поправка об обязательных ежегодных отчетах правительства перед Думой. И сейчас в статье Володина содержится предложение по конкретизации установления более жестких критериев и требований к этому отчёту. Второе полномочие - институт парламентского расследования. Поправки здесь не потребовалось, все решилось принятием обычного федерального закона. Какими законодательными актами это вводить - должны решать парламентарии. А цель понятна и обозначена спикером.

Президент Института национальной стратегии, политолог Михаил Ремизов подчеркивает, что вопрос об увеличении роли парламента в формировании исполнительной власти далеко не новый:

– Этот вопрос стоит фактически с момента рождения нашей конституционной системы. Наша Конституция в части политической конструкции была во многом написана под влиянием французской, но в отличие от неё не содержит достаточных механизмов влияния парламента на исполнительную власть. В принципе эти механизмы можно наращивать в рамках Конституции, не меняя ее вообще, или не меняя существенно.

Существует большая свобода манёвра на уровне прочтения Конституции. Зачем это нужно? Прежде всего для формирования системы обратных связей с обществом. По большому счёту сегодня вопрос о социально-экономической политике выведен за рамки электорального процесса. Определяя экономическую политику, правительство де-факто подотчетно президенту, правительство мы не выбираем, выбираем президента.

Но когда мы выбираем президента, часто думаем о других вопросах - о суверенитете, о безопасности, о внешней политике. В целом, о стабильности и желании ее сохранить. На фоне этих вопросов эффективность социально-экономического курса может по тем или иным причинам отступать на задний план. Выборов федерального уровня, на которых мы могли бы выразить своё отношение и свой запрос по поводу социально-экономического курса и модели развития, фактически нет. Парламент на выбор модели и этого курса не влияет или влияет в очень незначительной степени. Повысить степень этого влияния через какие-то механизмы влияния на правительство, значит – расширить и донастроить обратные связи в рамках существующей конституционной конструкции.

Это потребует другого качества партийной системы. Это к вопросу о том, что нельзя научиться плавать, не налив в бассейн воды. Во многом нынешнее качество наших партийных институтов и парламентского корпуса предопределяется именно тем, что на реальные вопросы, связанные с управлением экономикой, кадрового состава правительства парламент влияет очень слабо.

Правда, влияние на формирование состава правительства – это не единственный механизм влияния на исполнительную власть. Есть механизм парламентского расследования, который фактически не используется. Их нужно рассматривать не просто как какой-то чрезвычайный инструмент в критических случаях, а как нормальный инструмент воздействия на исполнительную власть. Как один из инструментов контроля над бюрократией на разных уровнях. Просто потому, что президент не может быть единственной инстанцией, единственной точкой изменения. В этой роли парламент может и должен дополнять главу государства. Это повысит эффективность работы госмашины (если конечно ее правильно настроить). Эта тема не менее важна, чем возможность влияния на кадровый состав правительства.

И есть другая проблема - проблема системного контроля над госмашиной, проблема контроля над бюрократией. Парламентские механизмы для этого изначально и созданы. Объективно, какие-то проблемы, которые могут решаться через эти механизмы, есть. А вот как быстро все это может происходить, предсказать и спрогнозировать сложно.