«Право на голос»: базовые принципы парламентаризма и задачи на будущее

«Право на голос»: базовые принципы парламентаризма и задачи на будущее

9 июля 2019 г. 16:12

В «Российской газете» спикер Госдумы Вячеслав Володин опубликовал программную статью «Право на голос», посвященную проблемам развития парламентаризма. Глава нижней палаты убежден, что парламент обеспечивает механизм публичного диалога и демократического представительства интересов, верховенства права и защиты прав граждан. Следовательно, этот институт народовластия должен взять на себя ответственность за преобразования, необходимые для будущего.

Спикер сформулировал пять задач межпарламентского диалога.  На первом по списку месте – необходимость преодоления кризиса международного права, что возможно только на основе коллективных, а не односторонних решений. И с опорой на такие важнейшие принципы, как равноправный диалог и невмешательство во внутренние дела других государств.

По мнению спикера,  сегодня одной из наиболее опасных тенденций мировой политики является целенаправленный подрыв и демонтаж институтов международного права.  С этими глобальными трансформациями тесно связана вторая задача межпарламентского диалога. Движение мира в сторону многополярности - объективная тенденция, пишет Вячеслав Володин. А многополярность требует максимального согласования интересов. Именно парламент обеспечивает механизм публичного диалога и демократического представительства интересов, верховенства права и защиты прав граждан.

В этой связи встает вопрос эффективности межпарламентского сотрудничества. Раскрыть его разносторонний потенциал можно, только освободившись от ряда накопленных системных проблем и сдерживающих факторов. Один из них – так называемый «парламентский туризм», который характеризуется беспредметностью межпарламентских контактов. 

Другая, еще более опасная крайность - это политизация межпарламентских институтов, попытки их превращения в арену блоковой конфронтации, дискриминации, а иногда и прямых провокаций радикалов, как в случае с произошедшим недавно вопиющим инцидентом в ходе сессии Межпарламентской ассамблеи православия в Тбилиси.

От имени своих коллег по ГД Вячеслав Володин призывает национальные парламенты и межпарламентские структуры лучше слышать  людей. Без этого не решить третью задачу межпарламентских отношений - обеспечивать представительство интересов граждан разных стран и укреплять взаимное доверие.

Большие возможности межпарламентского сотрудничества хорошо видны на примере четвертой задачи - совместного противодействия глобальным угрозам. Одна из таких угроз - международный терроризм.  В этом же ряду - борьба с такими угрозами, как незаконная миграция и наркотрафик.

Наконец пятая, но, по мнению Володина, одна из самых актуальных задач межпарламентского диалога - формирование правовой базы будущего при переходе мировой экономики и социального развития в новую цифровую эпоху. Конечно, при сохранении ориентации на права человека. 

Главный редактор журнала «Россия в глобальной политике» Фёдор Лукьянов отмечает объективный факт текущего момента –  рост влияния народного представительства, и собственно представительных органов на политику, как национальную так и международную. По мнению эксперта, связано это с изменениями в обществах:

– Общество повсеместно  отвергают такую технократическую, высокомерную роль истеблишмента. Общества  хотят, чтобы их голос был представлен больше.  В Европе очень активно представлена эта точка зрения. Мы видели недавние выборы в Европарламент. Там появляются новые силы, новые конфигурации. Это следствие недовольства людей тем, как представлены их интересы.

И тоже самое везде, даже в США,  при всех очень специфических особенностях того, как устроен конгресс, мы наблюдаем повышение его роли. Хорошо это или плохо – это другой вопрос, но это объективно происходит. С другой стороны, такие политики, как Трамп, тоже в общем апеллируют к людям. Это межпарламентское взаимодействие важно потому, что параллельно с этим происходит рост запроса людей на представительство, на голос.

Это объективная реальность, об этом Володин, видимо, и говорит. Другая тема связана с политическими отношениями России и ряда западных стран. Увы, они находятся в кризисе, который охватывает все сферы государственного управления, исполнительной, законодательной и всей прочей власти. Это явление продолжительное, но все равно временное. Но люди в целом не заинтересованы в конфронтации. У них другие задачи, интересы, они думают о другом. Это может как-то влиять и на геополитику. Но это вопрос не завтрашнего дня, это длительный процесс, связанный с трансформацией обществ и политических систем в Европе.

Сам по себе феномен того, что парламент как представительный орган приобретает большое значение, это объективный фактор.

По мнению Председателя Совета директоров Фонда ИСЭПИ Дмитрия Бадовского эпиграфом к программной статье Вячеслава Володина о задачах межпарламентского диалога в мире вполне могли бы стать слова его учителя Евгения Максимовича Примакова: «Признак великой державы — когда твоя страна необходима, с ней хотят иметь дело. Россия — великая держава именно потому, что многие проблемы на международной арене без нее решаться не могут».

– Володин говорит как раз о том, что роль межпарламентских отношений и парламентской дипломатии в сегодняшнем мире растут. А Россия, отстаивая в глобальном масштабе такие принципы парламентаризма как публичный диалог, демократическое представительство интересов, верховенство права и защита прав граждан, делает многое, чтобы у всего парламентского сообщества и как можно большего числа стран на международной арене было своё полноценное «Право на голос».

Сегодня в мировой политике очевиден не просто кризис международного права и соответствующих институтов, но происходит их, по сути, целенаправленный подрыв и демонтаж. В пользу навязывания всем правил игры одностороннего доминирования, которые предполагают постоянное расширение политики санкций по всем вопросам и направлениям и основаны на экстерриториальном применении национального права, прежде всего американского.

В условиях, когда межгосударственные отношения часто осложнены этой ситуацией, как раз и возрастает запрос на развитие межпарламентских связей, поскольку они обеспечивают более широкое пространство демократического диалога. Парламентарии выступают не только как представители государств, но и напрямую как представители народов. А кроме того, политически структурированные парламенты обеспечивают включение в диалог представителей как правящих, так и оппозиционных партий.

Развитие парламентаризма оказывается широкой платформой для диалога по поддержанию международного права, тем более что речь идет о взаимодействии законодателей, которые имеют свой достаточно существенный инструментарий для борьбы с многими глобальными вызовами, такими как международный терроризм, наркотрафик, незаконная миграция, экологические проблемы.

Ещё одна важнейшая причина роста актуальности межпарламентских связей также связана с вопросами международного права. Но здесь речь идёт о его отсутствии в новых сферах технологического развития. Из-за этого в новой информационно-технологической реальности цифровой экономики, кибервойн, развития искусственного интеллекта возникают новые вызовы и угрозы как для суверенитета государств, так и для соблюдения прав человека.

Именно парламентам, как правильно отмечает Володин, предстоит в ближайшие годы обеспечить формирование правовой базы будущего в этих сферах технологического развития, в том числе максимально гармонизировать национальное законодательство и создать устойчивые международно-правовые подходы по всем этим направлениям.

В целом, как я уже говорил, рост роли межпарламентских отношений и парламентской дипломатии в сегодняшнем мире отражает то, о чем писал ещё классик политической теории вообще и парламентаризма в частности Эдмунд Берк«Людей не привяжешь друг к другу бумагами и печатями. Их влечет друг к другу сходства, согласие, симпатии. И все это так же справедливо для народов, как и для отдельных граждан. Ничто так сильно не укрепляет взаимную приязнь между разными нациями, как сходство в законах, привычках, обычаях, склонностях и жизненных правилах».

Именно поэтому Володин как идеолог парламентаризма настаивает на том, что межпарламентские структуры должны не впадать в политизацию деятельности или же парламентский туризм, а призваны более всего заниматься выработкой конкретных общих решений и гармонизацией законодательства - то есть как раз тем самым «сходством в законах и обычаях», которое более всего сближает страны и народы.

Проректор Финансового университета при Правительстве России Константин Симонов согласен с тезисом, что современный мир столкнулся с дефицитом или разрушением общих правил игры:

– Несмотря на то, что многие в России пытаются говорить о том, что общие правила игры остались и Россия пытается сохранить институты, которые принято называть институтам постялтинсокого мира, ООН и ряд других организаций, но мы видим, как разрушается международное право. При чем его разрушают те страны, которые у нас принято ассоциировать как раз с ответственным отношением к праву.

Возьмем те же европейские государства, которые в последние время очень странно и очень вольно относятся к международному праву. Пример из области энергетики. Сейчас Дания блокирует выдачу разрешения на строительство Северного потока-2, при этом грубо нарушает конвенцию ООН по морскому праву 1982 года, но никого это особо не волнует. Кроме этого, в своем время Дания, когда уже была подана заявка, поменяла законодательство, нарушив фундаментальный принцип римского права, что закон не имеет обратной силы, но это тоже никого не волнует. Этот случай показывает целую цепочку грубых нарушений и очень предвзятого отношения к международному праву. Это мы видим сплошь и рядом.

Но возникает вопрос, согласны ли мы, если пользоваться терминами Гоббса, вернуться к первобытному состоянию, к войне всех против всех, где отсутствуют правовые общие институты, или нет? Если мы считаем, что мир должен искать какие-то связующие общие моменты, то тогда роль парламента может оказаться значимой.

Если исполнительная власть не способна договориться, то, может быть, законодательной власти будет проще найти точки соприкосновения. Это касается и другого тезиса Вячеслава Володина, который мне приглянулся относительно возможностей обмена законодательными практиками.  Всегда для законодателей интересно, как обстоит дело с тем или иным аспектом в других государствах. Неслучайно сейчас ГД активно проводит исследовательскую работу и в очень многие исследования одним из пунктов включают опыт законодательного регулирования конкретного вопроса в таких-то государствах.

Наша Дума внимательно изучает международный опыт, международные законодательные практики. Если речь идет о том, что какая-то страна навязывает свои законодательные практики другим государствам, то мы понимаем, что это история конца 20 века. Но сегодня в этом глобальном мире с большим количеством крупных игроков такого рода политические практики уже вряд ли будут востребованы. Когда мы понимаем, что в мире сейчас не один-два игрока, а большое количество крупных политических игроков, мы предполагаем, что эти игроки уже размышляли над крупными проблемами. Возьмем ту же цифровизацию, тема новая, но для таких стран, как США, Китай, Индия, европейские страны, для нас, эта история уже не новая, и опыт законодательно регулирования и опыт практически имплементации законов есть. Почему бы не посмотреть, как это работает в других государствах и почему бы не взаимообогатиться этим опытом?

Сейчас отношения России и западных государств отягощены негативным восприятием друг друга. Очень тяжело отказаться от каких-то стереотипов. Но когда парламентарии начнут разговор на прикладные темы, может быть из этого разговора проще будет перейти на разговор о ценностях.

Статья Вячеслава Володина побудила вернуться к осмыслению итогов международного парламентского форума «Развитие парламентаризма», прошедшего на минувшей неделе, отмечает президент Центра политических технологий Борис Макаренко:

– Казалось бы, дипломатия и шире – международные отношения – удел власти исполнительной, при чем тут парламентарии? На самом деле,  международная повестка парламентов -  это не только «право на голос»  народов во внешней политике (а именно так озаглавлена статья): Вячеслав Володин формулирует пять задач межпарламентского сотрудничества. Они взаимосвязаны, но давайте оттолкнемся от первой – преодоление кризиса международного права.

Международные правовые нормы вряд ли будут работать, тем более – совершенствоваться - без опоры на национальные своды законов,  адекватно реагирующие на вызовы времени и созвучные по крайней мере в базовых подходах и критериях предмета регулирования.

Спикер Думы приводит примеры  таких областей как противодействие терроризму, борьба с наркотрафиком и незаконной миграцией, где особенно необходима гармонизация подходов законодателей. Без нее неизбежны, по его выражению,  законодательные «лазейки» (например, отсутствие единого списка признанных террористическими организаций), которыми не преминут воспользоваться преступники, несущие угрозу не отдельным странам, а всему человечеству.

Позволим себе дополнить этот список – на основании работы секции Форума, в которой нам довелось принять участие: о вызовах  цифрового будущего. Более века назад  промышленная революция породила вооружения огромной разрушительной силы – и именно тогда потребовалось международные законы ведения войны. Так же и сегодня: «цифровая революция» наделяет человечество огромными возможностями для развития, но оборотной стороной становятся и кибертерроризм, и киберпреступность, и пресловутые  кибер-«фейк-ньюз».

Они по определению трансграничны – как их регулировать? Опыт последних лет показывает – если остановиться на последнем примере – что серьезное законодательство, регулирующие манипулирование и злоупотребление распространением информации, принимают самые развитые страны – Франция, Германия, Великобритания (напомним, что и Россия в этом ряду).

На состоявшейся на форуме дискуссии обсуждались горячие темы: как определить вызовы, порождаемые «цифровизацией»? Как защитить от лживой информации и приватное пространство каждого пользователя, и суверенитет государства? Как выстроить регуляторную рамку, чтобы не нарушить свободу слова и распространения информации, и в то же время остановить этот мутный поток? Какие лучшие практики были накоплены, и в частности, как работают рекомендации по этой теме, принятые год назад на первом межпарламентском Форуме в Москве? То, что разговор получился серьезным и предметным – лучшее свидетельство  актуальности межпарламентского сотрудничества и успеха прошедшего в Москве форума.

Директор Международного аналитического центра Rethinking Russia Александр Коньков констатирует, что парламентская дипломатия стала активно превращаться из емкой метафоры в реальный политический инструмент, который в условиях сотрясающих планету множащихся кризисов - таких как, например, кризис миропорядка или кризис либеральной модели демократии - позволяет актуализировать ценности диалога, сотрудничества и здравого смысла:

– Россия последовательно укрепляет своё участие в мировом парламентском взаимодействии: в 2017 году она впервые в своей истории принимала Ассамблею Межпарламентского союза - одну из старейших и крупнейших международных организаций, являющуюся своего рода парламентским измерением ООН, а два последних года организует доказавший свою значимость Международный форум «Развитие парламентаризма», на который съезжаются парламентарии из более чем ста государств.

Статья Вячеслава Володина «Право на голос», с одной стороны, обобщает отечественный опыт встраивания в глобальное межпарламентское взаимодействие - в последние несколько лет российский парламент играет все более активную роль не только во внутренней повестке развития, но и уверенно агрегирует интересы своих избирателей на мировой арене: их право на голос в международных отношениях обретает вполне явственные черты. С другой стороны, своей статьей Володин приглашает мировое сообщество к дискуссии о долгосрочных приоритетах межпарламентского диалога - как минимизировать издержки бессмысленного «парламентского туризма» и повысить эффективность развивающихся связей во благо граждан и всего мира.

Сформулированные спикером российской Государственной Думы пять задач развития парламентаризма - по сути, первая попытка рациональной рефлексии о субъектности парламентариев в актуальной мировой политике, вариант подхода к пониманию базиса для интеграции усилий законодательной ветви власти в общемировом контексте. Они основываются не столько на неком российском видении (которое, безусловно, есть), сколько на ходе и результатах дискуссий между парламентариями совершенно разных стран, которые второй год подряд разворачиваются в рамках форума «Развитие парламентаризма».

Володин выделяет пять ключевых задач: преодоление кризиса международного права, многополярное согласование интересов, представительство граждан на мировой арене, совместное противодействие глобальным угрозам, формирование правовой базы будущего. И если первые четыре направлены на решение традиционных «провалов» мировой политики - «герметичное» закрытие «лазеек», как формулирует автор, для разного рода нарушений и злоупотреблений - своего рода, «ремонт» институтов, - то решение пятой задачи позволяет рассчитывать на новую добавленную стоимость института парламентаризма. Неизбежное будущее глобализации может возникать не хаотично с новыми «черными лебедями», а по определенным и предсказуемым правилам, которые могут вырабатываться легитимными акторами - избираемыми людьми и представляющими интересы людей парламентами.

Цифровизация - важный тренд и пример нынешнего дня. Важно, чтобы её очевидные преимущества не были перевешены неявными осложнениями, чтобы достижения машин не позволили забыть о человеке и его ценностях. Единственным защитником человека может выступить закон, поэтому от того, как он будет сформулирован законотворцем, будет зависеть не столько технологическое развитие и идущая с ней рука об руку конкурентоспособность, сколько прогресс цивилизации в целом. Реакция глобального сообщества на предлагаемое Володиным видение будущего парламентского дискурса в этом отношении может оказаться весьма показательной.

По мнению первого вице-президента Центра политических технологий Алексея Макаркина, в статье «Право на голос» подняты важные вопросы для функционирования законодательной власти в современном мире:

– Депутаты – это люди, избранные гражданами, они находятся в постоянном общении со своими избирателями и, как правило, хорошо чувствуют их запросы. Один из ключевых запросов общества – на отказ от конфронтационности во внешней политике, на диалог, на поиск тем, которые объединяют людей, а не усиливают конфликтность. В связи с этим парламентская дипломатия может стимулировать поиск таких тем и достижение взаимопонимания.

Очень важно, что в этом диалоге участвуют представители разных стран, живущих на различных скоростях. Кто-то уже в постиндустриальном мире, а кто-то продолжает жить  по стандартам ХХ столетия. Нередко «общества на разных скоростях» существуют в рамках одной страны – сравним мегаполис и отдаленную деревню. Но везде живут люди, которые направляют представителей в парламенты своих стран с тем, чтобы они отстаивали их интересы. Например, проблема цифровой экономики – она важна для прогресса современного мира, но в то же время «цифра» может увеличить разрыв между передовыми и отстающими, между теми, кто может быстро ее освоить, и теми, кто превращается в еще больших аутсайдеров.

Активно обсуждается вопрос о кибервмешательстве во внутренние дела. В связи с бурным развитием информационных технологий чрезвычайно актуальна тема фейковых новостей, когда люди не могут самостоятельно ориентироваться в огромном объеме информации и верят недостоверным вбросам, сознательно распространяемым в традиционных или интернет-СМИ, в социальных сетях.

Межпарламентский диалог исторически основан на компромиссе и согласовании интересов, когда можно и нужно слышать каждого. Такую возможность предоставляет проведение подобных форумов, в которых на равных участвуют представители различных стран, люди разных культур, исторических традиций и политических взглядов.