«А» и «Б» сидели на трубе. О планах Терезы Мэй

«А» и «Б» сидели на трубе. О планах Терезы Мэй

25 января 2019 г. 8:40

Леонид Поляков

Мытарства Терезы Мэй в её сношениях с собственным парламентом и уже практически чужим Евросоюзом хорошо описываются с помощью стародавней детской считалки-загадки. В самом деле – её план «А», поставленный на голосование в Палате Общин во вторник 15 января, был благополучно провален с невиданно крупным счетом в минус 230 голосов. Её же «план Б», презентованный в той же палате в понедельник 21 января, вызвал всеобщую оторопь. Как у них говорится – across the aisle, то есть и у чужих (оппозиции), и у «своих». Хотя после голосования 15 января о «своих» нужно говорить с определенной долей условности.

Насколько эта доля увеличится или уменьшится после голосования 29 января, нам еще предстоит увидеть. Но прогноз в сторону увеличения исключить нельзя уже хотя бы потому, что вышеупомянутая «оторопь» имела своей причиной всеобщее впечатление о том, что «план Б» - это лишь подретушированная ксерокопия «плана А».

Правда, сама Тереза Мэй так не считает. В частности она таким образом сообщила о трех «ключевых» изменениях, предусмотренных «планом Б»:

«Во-первых, мы будем более гибки, открыты и инклюзивны в будущем по отношению к парламенту в нашем подходе к переговорам о будущем партнерстве с Европейским Союзом.

Во-вторых, мы включим максимально жесткие защитительные меры в отношении прав трудящихся и защиты окружающей среды.

И, в-третьих, мы будем работать над тем, чтобы определить, как мы можем заверить, что наша приверженность отсутствию физической границе между Северной Ирландией и Ирландией может быть реализована таким путем, который получит поддержку этой Палаты и Европейского Союза».

Строго говоря, все эти изменения, декларированные, к тому же, в будущем времени, к самому «плану А» отношение имеют весьма косвенное. Точнее так: первое вообще не имеет отношения, а второе и особенно третье обещают некие новации, но в каких конкретно формулировках – до сих пор не ясно. «Мы будем работать над тем, чтобы определить…» - согласитесь, на «план» в точном смысле этого слова, это тянет едва ли.Однако, оторопь оторопью, а реакция парламентариев все же последовала.

И при том в такой форме, которая вынуждает Терезу Мэй, что называется, «отвечать за базар». В том смысле, что прокламируемый ею «гибкий, открытый и инклюзивный подход» в отношениях с парламентом должен быть продемонстрирован вполне «конкретно». Потому что член фракции лейбористов, теневой министр внутренних дел (2011-2015 гг.) Иветта Купер (Yvette Cooper) внесла поправку, которая требует ответа на и без того больной, для Мэй, вопрос: «Кто в доме хозяин?»

Купер предлагает Палате Общин, в случае, если до 26 февраля правительство не будет иметь на руках согласованного с ЕС и приемлемого для британского парламента Соглашения по Брекзиту, обязать правительство отсрочить дату выхода из ЕС на 9 месяцев. Перенести её с 29 марта на 31 декабря. С одной простой целью – избежать «жесткого Брекзита» (No deal). Особо удивляться этой инициативе нечего. Еще в личном письме Джереми Корбина Терезе Мэй было выставлено ультимативное условие для начала переговоров – полный и необратимый отказ от варианта No deal. Однако «собака зарыта» в другом.

Одно дело, когда лидер оппозиции пусть ультимативно, но все же просит премьер-министра отказаться от ключевого для её стратегии пункта – угрозы выхода Британии из ЕС без всякой сделки в случае неодобрения парламентом её Брекзит-плана. И совершенно другое, когда с помощью парламентских процедур (и, как указывают некоторые эксперты в области британского конституционного права и парламентских процедур) и их нарушения ультиматум превращается в приказ. Который Тереза Мэй будет либо обязана исполнить, либо обратиться к такому инструменту британской политики как «королевская прерогатива». Инструменту настолько раритетному, что и сама королева Елизавета II может не понять, что это такое. Не говоря уже о британском обществе в целом.

Как всегда с британской политикой – дело тут не простое. Но все же попробуем разобраться, например, с помощью Криса Уайта (Chris White), эксперта в области парламентских процедур с богатым практическим опытом работы. Анализируя ситуацию в своей статье на портале conservativehome.com, он честно признается: «Я едва ли могу поверить, что вообще набираю на клавиатуре слова «конституционный кризис». Однако факт состоит в том, что Парламент вот-вот отнимет исполнительную власть у Правительства, которому он буквально только что выразил доверие. И что парламентарии и Правительство всерьез рассматривают обращение к полномочиям прерогативы с тем, чтобы отменить решение большинства в Палате Общин».

Подтверждает ли этот факт то, что, по мнению некоторых его британских коллег-экспертов, на самом деле совершается «тихая конституционная революция» - вопрос дискуссионный. Но и признания «кризиса» вполне достаточно, чтобы оценить всю серьёзность «поправки Купер». При том, что сама автор поправки в своем твиттере на статус траблмейкера или революционера совсем не претендует. Наоборот – образец скромности: «Билль имеет ограниченный эффект – он не меняет конституцию, не останавливает Брекзит, не отзывает статью 50 и не определяет, что произойдет дальше. Он просто дает Правительству и Парламенту шанс попросить немного больше времени, если страна окажется на пороге No Deal».

Здесь всё - правда. Но – не вся правда. А то, о чем Купер не пишет – это как раз и составляет суть коллизии. А именно, речь идет о способе, которым этот билль может быть вообще поставлен на голосование. Крис Уайт объясняет, во-первых, что принятие «поправки Купер» в самом же билле обусловлено датой 26 февраля. И до этого срока билль должен пройти через обе палаты парламента, что воспринять силу, обязывающую правительство. Времени вполне достаточно даже при том, что с 14 по 25 февраля Палата Общин отправится на каникулы.

Но есть одна тонкость в правилах Палаты: определение повестки дня и постановки на голосование тех или иных предложений (motions) – это дело правительства. В том смысле, что собственные инициативы правительства имеют приоритет. И понятно, что сама Тереза Мэй «поправку Купер» на голосование выдвигать бы – при всей обещанной «гибкости» - не стала. Либо стала, в том случае, если была бы уверена в наличия большинства «против». Но, как оказалось, в распоряжении парламента есть «сильный ход».

Крис Уайт: «Поправка Купер теперь просто утверждает, что в повестке дня на заседание 5 февраля первым вопросом будет стоять билль Купер, если это поддержат 10 членов парламента от четырех разных партий (то есть не членов фракции тори в данный момент, а тех, что избирались от партии тори) и двое инициаторов билля». По изначальной традиции в британском парламенте любое предложение принимается к рассмотрению, если только его инициатор получает поддержку еще одного парламентария. В случае с И.Купер она получила поддержку своей коллеги по фракции лейбористов Ники Морган (Nicky Morgan).

Подсчет, произведенный К.Уайтом, показывает, что на голосовании 5 февраля консерваторы могут рассчитывать на 303 голоса плюс 10 голосов североирландских демюнионистов плюс один независимый голос. Но 314 голосов недостаточно, поскольку оппозиция (с учетом 11 тори – «предателей» сможет получить 317 голосов. Это значит, что, опираясь на прецедент, парламент в дальнейшем сможет самостоятельно решать, какие вопросы ставить на обсуждение в приоритетном порядке и формировать свою собственную повестку. Тем самым лишая правительство Её Величества какой-бы то ни было инициативы. Разумеется, только в том случае, если правительство не будет иметь устойчивого большинства, а в парламенте (в Палате Общин) сформируется подвижная разнопартийная коалиция – своего рода «Партия Парламента».

В общем, коллизия «Правительство vs Парламент» налицо, и основания говорить о «конституционном кризисе» действительно есть. И не только у Криса Уайта. Но есть ли в невидимой британской конституции средство, способное эту коллизию не допустить и, тем самым, «кризис» превентивно разрешить? Формально – есть. Но это, похоже, тот случай, когда лекарство хуже болезни.

Речь, разумеется, о той самой королевской «прерогативе» - не отмененном праве монарха не давать своего согласия на принятый обеими палатами парламента билль. А без такого согласия билль не может стать «актом», то есть – законом. Уайт указывает, что по поводу применимости этого права в современном британском сообществе правоведов согласия нет.

Так сэр Стивен Лоуз (Stephen Laws) – выдающийся юрист-практик, первый советник Парламента в 2006-2012 гг. дал свой комментарий к плану Доминика Грива (Dominic Grieve) – неформального лидера неформальной группы «предателей» в стане тори. Грив предлагает парламенту по вторникам вплоть до дня Брекзита отменить право правительства устанавливать повестку заседаний. И посвятить эти дни дебатам и голосованиям по всем спорным вопросам Брекзита.

Лоуз категорически утверждает, что парламент не имеет права откладывать, либо отменять вообще дату выхода Соединенного Королевства из ЕС. А тем более – назначать повторный референдум. Все это неизбежно потребует бюджетных расходов, которые не определены законом. Но чтобы принять соответствующий закон, парламент должен получить рекомендацию монарха, заверенную подписью правительства.

«Если Спикер предпочтет обойтись без этого правила или проигнорировать его, - указывает Лоуз в своем специальном докладе, - то это может иметь непредсказуемые, потенциально ужасные конституционные последствия. Это может вызвать вопрос: будет ли правительство вправе или будет чувствовать себя обязанным применить свое конституционное вето, советуя Королеве не давать своего согласия на этот билль».

Однако есть и противоположная точка зрения, представленная Ником Барбером (Nick Barber) – преподавателем в Тринити Колледж (Оксфорд) еще в 2013 году. Рассматривая институт «Королевского согласия» как конвенцию, которая не является абсолютной нормой, но подлежит толкованию с точки зрения её смысла, он указывает на её противоречие нормам современной демократии. «Короче говоря, - заключает Барбер, - когда Монарху представят билль, прошедший все процедуры парламентского утверждения, его обязанность – дать свое согласие. Тут нет места произволу. Наилучшая интерпретация этой конвенции такова: если бы Королева восприняла совет её премьер-министра по этому вопросу, то она действовала бы неконституционно».

Сам Крис Уайт обещает высказаться в этом споре позже – после голосования «поправки Купер» 29 января в Палате общин и, после превращения её в билль, когда она получит одобрение и Палаты Лордов. А то, что получит, сомневаться не приходится, учитывая общий настрой этой Палаты против Брекзита. Так же как не приходится сомневаться и в том, что за поправку Купер наберется большинство и в нижней палате на голосовании в следующий вторник. Во всяком случае, лейбористы эту поправку готовы поддержать, с той, однако, в свою очередь, поправкой, что откладывать дату выхода из ЕС стоит лишь на 3 месяца, а не на 9.

Однако перспектива ограничения маневра на переговорах с ЕС не устраивает самых радикальных брекзитёров во главе с Джейкобом Рис-Моггом. И он считает, что правительство должно сделать все возможное, чтобы не допустить постановки «поправки Купер» на обсуждение и голосование в Палате Общин. А подозрения на счет сговора правительства со сторонниками откладывания или вообще срыва Брекзита у него как были, так и остались. «Если бы опция “No Deal” была вообще исключена из обсуждаемых вариантов, - предупреждает он, - то это должно было бы произойти при потакании со стороны правительства. Этого нельзя сделать, если правительство будет решительно против».

Дж. Рис-Могг предлагает Терезе Мэй прибегнуть в этом деле к помощи королевы, среди полномочий которой есть возможность приостановить (не распуская) работу парламента. «Приостановка (prorogation) обычно длиться три дня, - уточняет он, - и любой закон, рассмотрение которого началось до этого, считается не принятым. Это – backstop для правительства, если использовать популярное словечко».

Трудно предположить, что Тереза Мэй прибегнет к такому радикальному способу воздействия на парламент как обращение к королеве. И тем более трудно представить себе, что Её Величество королева Елизавета II возьмет на себя ответственность за прерывание работы парламента с целью воспрепятствования варианту “No Deal”. И совсем трудно представить себе, что 29 января «план Б» Терезы Мэй получит поддержку большинства в Палате Общин.

Скорее всего, будет поддержана и «поправка Купер» и «план Грива». А это значит, что уже 5 февраля парламентом будет установлена дата 26 февраля, которую можно будет считать первым шагом на пути к отмене Брекзита. Если до этой даты правительство не сможет провести через парламент такой Брекзит-план, который одновременно устроит и Евросоюз, то оно будет обязано просить Евросоюз отложить выход Великобритании на 3 или на 9 месяцев. На что, скорее всего Брюссель согласится – хотя бы потому, что это еще раз поставит Соединенное Королевство в унизительное положение страны, неспособной решать свои проблемы.

А на внутреннем фронте – тоже ничего хорошего. Торпедирование варианта “No Deal” будет означать, во-первых, победу парламента (и Спикера Джона Беркоу) над Терезой Мэй персонально. Её воинственный лозунг: “Better no deal than a bad deal” , с которым она два года назад пошла на «штурм» Брекзита, теперь будут вспоминать не иначе как с издевкой. А ведь нет худшей судьбы для политика, чем стать предметом осмеяния.

Во-вторых, это будет означать победу лейбористов, лидер которых изначально предлагал Терезе Мэй исключить выход из ЕС без сделки из переговорного «меню».

А в-третьих, сам факт откладывания Брекзита, наверняка усилит противостояние Leavers и Remainers, поскольку первые увидят в этом угрозу отказа от Брекзита вообще, а вторые, наоборот, почувствуют «вкус крови» и попытаются дожать правительство вплоть до согласия на повторный референдум. С надеждой его выиграть.

Такие дела. А на вопрос о том, «Кто остался на трубе?», после того как «А» упало, а «Б» пропало – отвечать придется уклончиво. В том смысле , что не обязательно – Тереза Мэй. Как писали в советское время в объявлениях на обмен квартир: «возможны варианты». При том, с её планами далеко не всегда совпадающие.