Тихая конституционная революция? Часть вторая.

Тихая конституционная революция? Часть вторая.

28 декабря 2018 г. 9:47

Леонид Поляков

В первой части статьи были зафиксированы три серьезные конституционные проблемы, которые существовали в Британии не один век, но именно сейчас, когда страна раскололась на два почти непримиримых лагерях – сторонников и противников Брекзита, эти проблемы достигли максимальной остроты. Одна из них – неразрешенность вопроса о том, кто является носителем суверенитета: избранный «парламент» (Палата Общин) или «Корона в Парламенте» (монарх + Палата Лордов + Палата Общин)?

А поскольку «Корона» представлена в парламенте кабинетом министров, то, в конечном счете, как показывает нынешняя ситуация с Брекзитом, выстраивается коллизия: «правительство» vs «парламент». Отсюда – призывы (в основном из левого спектра) «радикализировать» парламент, т.е. утвердить приоритет парламента над правительством.

Собственно говоря, в этом направлении ситуация и движется. Раз за разом на всех существенных голосованиях по Брекзиту правительство Мэй оказывается в меньшинстве.И не только потому, что, например, партнеры по коалиции североирландские демократические юнионисты не поддерживают нынешнее Соглашение с ЕС из-за неясного статуса Ольстера ввиду неразрешенной проблемы открытой границы с Ирландией (пресловутый backstop). В самой фракции тори обнаруживаются диссиденты – и в весьма значительном числе, не готовые голосовать (по разным основаниям) за Брекзит по плану Терезы Мэй. А, значит, в парламенте могут складываться и действительно складываются временные тактические коалиции из членов как оппозиционной, так и правящей партии, нацеленные на противостояние правительству.

Сам этот процесс не является результативным в том смысле, что не выводит ситуацию из замкнутого порочного круга. Потому что даже если нынешний кризис завершится падением правительства Мэй, досрочными выборами и приходом к власти лейбористов с премьер-министром Джереми Корбином, в любой момент может случиться такой же тупик. То есть в какой-либо решающий момент сложится ситуативная коалиция из парламентариев разных фракций независимо от их принадлежности к правящей или оппозиционной партии.

Может показаться, что вопрос решается просто с помощью так называемого «императивного мандата». Если парламентарий избирался от определенной партии, то он обязан подчиняться партийной дисциплине и голосовать соответственно. А в случае неподчинения – исключение вплоть до отзыва мандата. Однако на самом деле не всё так просто. Поскольку мы выходим на вторую проблему конституционного порядка (как выясняется, скорее – хаоса): статус парламентария и особенности британской партийной системы.

Еще со времен Эдмунда Бёрка идет спор о том, кто такой член парламента: «делегат» своих избирателей или «представитель» нации? В первом случае предполагается жесткая привязка парламентария к общепартийной повестке. Обычно – к предвыборному «Манифесту», с которым партия обращается к избирателям. Во втором – избранный парламентарий понимает себя как представителя не избирателей своего округа только, и не своей партии исключительно, а – всей «нации». И, соответственно, исходит из собственного представления о национальном интересе и способах его защиты и продвижения.

Сам Бёрк отстаивал вторую версию, и она естественно приобрела популярность среди парламентариев, поскольку возвышала их в собственных глазах. Но сам же он в свое время поплатился местом в Палате Общин от города Бристоль, поскольку его избиратели не поняли и не приняли его позицию по «ирландскому вопросу». И вынужден был «избираться» по, так сказать, особенному округу – так называемому «гнилому местечку» (pocket borough) своего патрона маркиза Рокингема.

Эта дилемма сохранилась до сих пор, так и не найдя какого-то однозначного разрешения. Обеспечить стопроцентное «партийное» голосование в Палате Общин фактически не может ни одна крупная фракция. В небольших фракциях это получается – как, например, в той же DUP или североирландской «Шин Фейн» (политическое крыло в прошлом Ирландской Республиканской Армии). «Диссидентов» клеймят последними словами («предатели», «изменники» и т.д.) в партийно ангажированной прессе, исключают из фракции, лишают возможности избираться от партии по прежнему округу. Но – «воз и ныне там». А парадокс еще и в том, что некоторые «диссиденты» оправдывают свою «антипартийную» позицию не столько собственным пониманием «национального интереса», сколько прямым заказом со стороны своих избирателей.

Эта запутанность вопроса о статусе парламентария побуждает к тому, чтобы либо сделать окончательный и однозначный выбор в пользу «делегата» или «представителя». Либо – попытаться найти какой-то компромиссный вариант. Для первого варианта потребуется новый статут – закон, принятый парламентом. Однако трудно себе представить, что ныне действующие парламентарии в своем большинстве выскажутся за жесткую партийную дисциплину, за нарушение которой следует лишение мандата. В Британии слишком сильны традиции и представления о парламенте как цитадели персональных политических свобод. Да и сама затея может оказаться сомнительной с правовой стороны – весьма вероятен судебный казус на тему: вправе ли нынешний состав парламентариев определять то, каков должен быть статус будущих парламентариев?

С компромиссным вариантом дело обстоит не лучше. Как отмечает известный британский историк Дж.Кларк, ни «делегат», ни «представитель» в ситуации с Брекзитом «в чистом виде неприемлемы. Но как их сбалансировать – это невозможно вычислить и определить. И кризис, подобный нынешнему, делает эту невозможность вполне очевидной. «Народ» проголосовал 52% на 48% за выход из ЕС, и даже больший процент сейчас говорит: «Выполняйте это». Но почти пять шестых членов Палаты Общин – выступают за то, чтобы оставаться в ЕС». А если напомнить – во время недавних парламентских дебатов именно это и сделала Тереза Мэй – что две трети ныне избранных парламентариев голосовали за Брекзит, то положение выглядит совсем трагикомичнымм. Кого представляет и представляет ли вообще кого-то нынешний британский Парламент?

Если спроецировать эту коллизию на ситуацию в парламенте, то получается следующее. Поскольку Тереза Мэй продвигает свой план Брекзита как единственно приемлемый и альтернативой имеющий только «жесткий Брекзит» (выход из ЕС без договора – “No deal”), постольку все её противники фактически играют на руку противникам Брекзита (Remainers). А коль скоро это противоречит результату референдума, то вывод напрашивается.

Дж.Кларк формулирует его так: «Сейчас противников Брекзита втянули в конституционное столкновение, которое – если зайдет значительно дальше – получит название «Парламент против Народа». В таком конфликте Парламент заведомо окажется проигравшим. И в этом случае ущерб будет значительным. Великие вопросы конституционных определений редко бывают разрешены. Скорее спорные моменты снимаются посредством продолжающейся практики. Нынешний вызов заключается в том, чтобы адаптировать новое явление на политической арене, то есть – референдум, и превратить его в четко определенный, умеренный и конструктивный институт, как это сделано в Швейцарии».

В пользу этого решения выступают и сторонники второго референдума по Брекзиту. Этот вариант категорически отвергала и продолжает отвергать Тереза Мэй, считающая, что такое решение было бы «предательством демократии». И её логика вполне понятна: однажды высказанная воля народа по конкретному вопросу обязывает все избранные власти эту волю исполнять. Но как обычно дьявол кроется в деталях. В 2016 году вопрос стоял просто: выходить или не выходить из ЕС. Решено – выходить. А накануне 2019 года образовалась новая альтернатива: выходить с Соглашением и Политической декларацией, согласованными ЕС и правительством Терезы Мэй или без всякого соглашения?

На этом основании один из лидеров кампании против Брекзита и за повторный референдум Хьюго Диксон (Hugo Dixon) в своей недавней статье в The Guardian пишет: «Парламентарии теперь должны примириться с реальностью и посмотреть – есть ли большинство в поддержку любого приемлемого варианта Брекзита. Шансов на это практически нет, поскольку единственной реальной альтернативой сделке по плану премьер-министра является выход без сделки. Или же нужно принять полноценное членство в Едином рынке ЕС со свободой передвижения людей в придачу. Сам по себе такой поиск будет ценным, поскольку парламент прояснит до конца свои возможности. Если альтернативные формы Брекзита будут проверены и окажется, что таковых нет, повод для того, чтобы обратиться к народу будет иметь даже большую легитимность, чем он имеет сейчас. Народное голосование в 2019 году будет существенно отличаться от 2016 года. Тогда избирателям пообещали фантазии на тему Брекзита. Новый референдум будет выбором между реальностью оставаться в ЕС и реальностью выходить из ЕС».

Прописывая такой сценарий работы парламента в январе 2019 года, Х.Диксон по умолчанию исходит из предпосылки совместной работы всех членов Палаты Общин по поиску приемлемого для большинства варианта Брекзита. Однако, надо учитывать, что при всей вышеотмеченной «свободе» парламентариев в выборе окончательной позиции при решающем голосовании, партийная дисциплина все-таки – реальный и для многих действенный фактор.

Уже цитированный в первой части Мартин Кеттл даже утверждает, что «унаследованная Британией политическая культура деструктивно партийна. Прессинг, принуждающий голосовать вместе с партией, даже если это очевидно неправильно и вредно, остается сильным, а наказания за отказ подчиниться очень значительны. Поэтому решение проблемы Брекзита в парламенте возможно лишь в двух случаях. Либо одна из двух главных партий изменит традиции и начнет сотрудничать с другой. Либо достаточно большое число парламентариев в одной или в обеих партиях прекратят своё членство с тем, чтобы достичь общей цели».

Вероятность того, что Мэй вдруг развернется навстречу Корбину и предложит сотрудничество ради устраивающего всех варианта Брекзита - невероятно мала. А что это сделает Корбин – исключена напрочь. Действительно, традиция партийного противостояния уходит глубоко в прошлое, и пока не видно, почему она может быть нарушена кем-то из ныне действующих политиков. Разумеется, Брекзит – это серьезнейший общенациональный вызов, и вполне можно понять королеву Елизавету II, призвавшую в своем Рождественском послании к объединению всех политических сил.

Но противостояние тори и лейбористов проходит не только по линии конкретных интересов борьбы за власть. Оно заложено на глубинном ценностно-мировоззренческом уровне и отражает противостояние либеральных консерваторов и радикальных социалистов.

Поэтому уступки друг другу всегда будут истолкованы партийными активистами и электоратом как беспринципность, оппортунизм и просто – предательство. А вариант, при котором спонтанно в Палате Общин образуется некая «третья сила», образующая большинство вне фракционных размежеваний трудно представим. Хотя сама идея создания новой «центристской» партии, способной привлечь умеренный электорат и преодолеть партийный раскол в Палате Общин, регулярно всплывает в британских медиа.

Но всплывает так же и третья проблема конституционного порядка – а именно, предположение о том, что искони существующая система выборов по мажоритарным одномандатным округам (“first-past-the-post”) и есть причина всех нынешних трудностей с Брекзитом. Эта система в наибольшей степени способствует выстраиванию двухпартийной политической конструкции, поскольку эффективно отсекает маленькие партии и независимых кандидатов. Но в условиях все нарастающей фрагментации социально-политического пространства и появления у общества новых мотивов и поводов как для объединений, так и размежеваний, жесткий двухпартийный каркас оказывается неспособным эти перемены адекватно отразить. И, как утверждает колумнист Daily Mirror Джейсон Битти (Jason Beattie): «Политика изменилась, но не изменилась наша политическая система».

В результате система вынуждает политиков выступать в странной роли защитников тех принципов и позиций, против которых они ранее в той или иной степени решительно выступали. Это достаточно проницательно отметила Рэйчел Сильвестер (Rachel Sylvester) в своей статье в The Times от 17 декабря. Характеризую ситуацию лидеров двух ведущих партий, она пишет: «За тем беспокойством, которое они демонстрируют, скрывается фундаментальная бесчестность их позиций. Миссис Мэй – a Remainer, которая чувствует свою обязанность провести в жизнь Брекзит, который, как она однажды сказала, сделает страну беднее и менее безопасной. Мистер Корбин давнишний Евроскептик, который чувствует себя политически вынужденным противостоять выходу Соединенного Королевства из ЕС, поскольку этого от него требует собственная партия.

Альтернативы нет – любит утверждать миссис Мэй, как бы вторя Маргарет Тэтчер. По факту, в то время, когда страна нуждается в лидерстве более чем когда-либо, нет ни правительства, ни оппозиции. Это – реальная катастрофа».

Катастрофа или нет – это нам предстоит увидеть 29 марта 2019 года в 23.00. Но то, что Британия под влиянием Брекзита оказалась в глубоком конституционном кризисе – несомненный факт. А выход из него возможен, как полагает Дж.Битти, с помощью перехода на пропорциональную избирательную систему. «Вы можете возражать, что нынешняя система препятствует экстремистским партиям получать места в парламенте.

Однако есть и оборотная сторона. Если люди чувствуют, что их голоса бесполезны, они еще больше разочаруются в мейнстримной политике и станут искать другие пути для выражения своих взглядов. Пропорциональная система требует не всегда приличных компромиссов, часто позволяя малым партиям играть решающую роль при голосованиях, и может привести к политическому застою. Но, по крайней мере, она дает право голоса инакомыслящим».

Возможно, Дж.Битти прав, и выход только один – в переходе на пропорциональную систему выборов в парламент. Но это действительно станет триггером тихой конституционной революции, которая похоронит всю традиционную Вестминстерскую систему. Даже и в буквальном смысле: дизайн Палаты Общин в Вестминстерском дворце придется радикально перестраивать. Поскольку в реально многопартийном парламенте смысла в нынешнем расположении скамей напротив друг друга уже не будет никакого. А, если еще и институт референдумов заработает как в Швейцарии, то Вестминстер будет впору или превращать в музей. Или давать под Рождественские корпоративы.

Вот такой получается в Соединенном Королевстве merry Brexmas.