Итальянский прецедент и будущее государственных систем

Итальянский прецедент и будущее государственных систем

29 мая 2018 г. 12:16

Дмитрий Дробницкий

Любой командир, который не в состоянии превысить свои полномочия, бесполезен для подчиненных.Арли Бёрк

Всем хорошо известно, что такое итальянская забастовка. Работники, не имеющие возможности покинуть рабочие места для выражения протеста, начинают делать всё строго по должностным инструкциям. Формально к их действиям не придерешься — соответствие нормативным документам полное. Но работа стопорится, поскольку подавляющее большинство инструкций не были рассчитаны на их буквальное исполнение.

По самой распространенной версии, впервые эта форма саботажа была применена итальянскими железнодорожниками в 1904 году. Железобетонного подтверждения этой версии нет. Но в 2018 году Италия снова претендует на первенство в применении формальностей в качестве инструмента обструкции. На сей раз — в политике.

Президент республики Серджио Маттарелла отказал коалиции большинства в формировании правительства и передал мандат на временное премьерство бывшему высокопоставленному сотруднику МВФ Карло Коттарелли, человеку, которого победившие на выборах 4 марта популисты меньше всего хотели бы видеть руководителем кабинета.

В СМИ тут же заговорили об «антиконституционном» решении главы государства, однако формально Маттарелла конституцию не нарушил. К немногим функциям президента Италии относится назначение премьер-министра и членов его кабинета, равно как и роспуск парламента и назначение внеочередных выборов.

Эти функции всегда считались не просто формальными, а чисто номинальными. Да, глава государства постоянно назначал выборы и референдумы, принимал претендентов на пост премьера, назначал министров (в Италии не самая стабильная политическая обстановка), — но всё это было лишь подтверждением тех решений, которые принимались большинством парламента. Есть коалиция большинства, — президент утверждает состав кабинета по ее представлению. Не сложилось, — назначает новые выборы, и то после того, как парламентские фракции придут к выводу, что правительство сформировать не удастся.

После выборов 4 марта поначалу всё шло чин чином. Как всегда, формирование правящей коалиции требовало времени, и Маттарелла не торопил парламентские фракции.

Напомню, левоцентристская партия бывшего премьер-министра Маттео Ренци набрала менее 19% и потерпела одно из самых болезненных поражений в своей новейшей истории. Лидером оказался блок, состоящий из право-популистской партии «Лига» (17.69%), «Вперед, Италия!» под руководством Сильвио Берлускони (13.94%) и ультраправой «Братья Италии» (4.35%). Лево-популистская партия «Пять звезд», не вступавшая ни в какие блоки, завоевала 32.22% голосов избирателей.

Правый блок не имел необходимых для формирования кабинета 50%, поэтому начались сложные переговоры о создании новой коалиции. Вообще говоря, при молчаливом согласии остальных партий президент мог бы вручить мандат на образование правительства правому блоку сразу после выборов: законом это не запрещено. Но «Пять звезд» молчать не собирались. Итальянский истеблишмент рассчитывал на то, что правые вынуждены будут пойти на альянс с Демократической партией, в результате чего сложится широкая коалиция, в которой влияние евроскептиков из «Лиги» будет незначительным, а партия «Пять звезд» окажется в изоляции.

Однако у лидера «Лиги» Маттео Сальвини и главы «Пяти звезд» Луиджи Ди Майо хватило политической воли и мужества для того, чтобы преодолеть все тактические разногласия (прежде всего, по линии левый-правый) и начать переговоры о коалиции популистов. Удивительно, но это сработало. Вместе с «Братьями Италии» они составили блок, который в общей сложности получил более 50%, а значит, имел все законные права на формирование правительства.

Дабы сгладить межпартийные разногласия, ни один из лидеров партийных списков не стал претендовать на пост премьер-министра. Кандидата на роль руководителя кабинета нашли довольно быстро. Им стал мало известный широкой публике профессор права из Флорентийского университета Джузеппе Конте, который, тем не менее, пользовался большим уважением среди итальянских политиков-популистов. В частности, он был юридическим советником Ди Майо и участвовал в разработке правовой части манифеста «Пяти звезд» — той самой части, которая, как показали предвыборные дебаты, практически не вызывала возражений у «Лиги».

Президенту Италии вроде бы ничего другого не оставалось, как утвердить Конте в роли главы правительства. Но в западных мейнстримных медиа поднялась настоящая буря, причем по обе стороны Атлантики. «Говорящие головы» стали наперебой уговаривать президента ни в коем случае не утверждать Конте премьером, а журналисты бросились выискивать на него компромат. Кроме того, истеблишментная экспертократия стала доказывать, что лидеры партий коалиции намеренно ставят на главный пост в правительстве откровенно слабого и неопытного политика, чтобы иметь возможность им манипулировать.

Официальная встреча Серджио Маттареллы и Джузеппе Конте продолжалась более двух часов — гораздо дольше, чем обычно длятся подобные консультации. Но и после столь продолжительного собеседования президент не спешил объявить о своем решении. Депутат нижней палаты парламента от «Пяти звезд» Алессандро Ди Баттиста написал в своем фейсбуке: «Маттарелла присягнул на верность республике, а точнее — народу, которому он обязан своей властью… Да, президент — не нотариус политических партий. Но он не должен быть и адвокатом тех сил, которые сопротивляются переменам».

Однако президента призывали действовать именно как «адвоката сопротивления». Формальные полномочия проигравшие попытались превратить в инструмент сдерживания демократического волеизъявления. Наверное, никогда так часто за последние десятилетия в европейской и американской прессе не цитировали конституцию Италии. В конце концов, дело дошло до того, что от главы государства стали требовать действовать во благо Единой Европы, невзирая на результаты выборов. Мол, если избирателями принято «неправильное» решение, то президент не только может, но и должен действовать «правильно».

Вот довольно характерный пример. 24 мая на страницах влиятельного американского внешнеполитического издания Foreign Policy появилась статья политического обозревателя Аарона Робертсона под названием «Италии было нужно правительство. Но она получила цирк». Автор, как и многие его западные коллеги, уговаривал Серджио Маттареллу воспользоваться своей властью, чтобы не допустить к управлению страной коалицию популистов.

Робертсон утверждал: «Всё это (давление на президента со стороны коалиции. — Д.Д.) является, возможно, плохо понимаемым, но очевидным вызовом конституции Италии и той роли, которую она отводит президенту. А именно — регулирование по своему собственному усмотрению взаимоотношений между политическими игроками и обеспечение такого политического процесса, который не угрожает национальному единству».

В таком изложении с идеями автора сложно спорить. Но действительно ли Робертсон и другие новоявленные западные «конституционалисты» пекутся о единстве нации (итальянской и всех прочих) и ее благе? Увы, следующая цитата демонстрирует нам совсем другие мотивы: «Моттарелле вряд ли нужно напоминать, что он находится в центре паутины крайне непредсказуемой политической системы. Он также знает, что за Италией пристально наблюдают Европейская Комиссия, Европейский центральный банк и популистские движения по всему миру. Пост Маттареллы, согласно конституции, сочетал в себе юридическую, церемониальную и дипломатическую функции. Политики из “Пяти звезд”… напрасно винят его в том, что он ставит последнюю функцию выше иных».

Иными словами, президенту Италии следует больше думать о европейских боссах, чем об избирателях и их парламентских представителях. Боссы знают, как лучше, а новоизбранные депутаты и народ попросту заблуждаются.

Серджио Маттаррелла поначалу уступил коалиции победителей и утвердил Джузеппе Конте премьером, но затем поддался давлению прессы и лидеров ЕС. Кандидатуру министра экономики и финансов, представленную популистами, он категорически отверг. На этот ключевой пост «Лига» и «Пять Звезд» выдвинули 81-летнего экономиста-евроскептика Паоло Савона, который обладает большим опытом как государственной службы, так и бизнес-деятельности: он был министром промышленности, торговли и ремесел Италии, возглавлял крупные финансовые и индустриальные компании.

Казалось бы, всё логично: коалиция евроскептиков ставит, как бы у нас сказали, на финансово-экономический блок евроскептика. Но для Маттареллы идеи Савоны о выходе Италии из ЕС и еврозоны оказались неприемлемыми. В своем телеобращении к нации глава государства сказал: «Неопределенность нашей позиции вызвало тревогу у инвесторов и вкладчиков в Италии и по всему миру. Членство в еврозоне является нашим фундаментальным выбором. Если мы и будем его когда-нибудь обсуждать, то в другом формате».

Сальвини и Ди Майо отказались формировать правительство без ключевого министра, чью кандидатуру они между собой согласовали. Это позволило президенту назначить временного премьер-министра в лице Карло Коттарелли, человека проевропейского и «верного заветам» ЕЦБ, МВФ и прочих евробюрократических институтов.

Именно такая верность привела бывшую правящую партию Италии к разгромному поражению на выборах и позволила популистам взять на них верх, но по факту возглавлять правительство покамест будет представитель тех идей и ценностей, которые были отвергнуты избирателями.

Теперь представители коалиции большинства грозят импичментом президенту Моттарелле. Обвиняют его они не в чем-нибудь, а в государственной измене. Мол, глава государства действовал не в интересах республики, а в интересах иностранных государств - членов ЕС. Ну а президент готовится распустить парламент и назначить новые выборы на сентябрь.

Сложно сказать, чем закончится правительственно-конституционный кризис на Апеннинах, но отказ президента Италии утверждать правительство, формируемое парламентским большинством, создает очень серьезный прецедент. Теперь политической элите Запада вовсе необязательно соглашаться с демократическим волеизъявлением граждан.

Большинство стран Западной Европы — парламентские республики… да не совсем. Во главе большинства из них стоят или монархи, или президенты. Ранее роль этих правителей сводилась к церемониальным функциям, а полномочия, отведенные им по конституции, считались номинальными. Но если, как это случилось в Италии, система станет следовать букве закона, а не политической традиции, то аннулировать можно практически любое электоральное решение.

Королева Великобритании формально не обязана утверждать премьер-министром лидера партии большинства. Свод законов позволяет монаршей особе назначить главой правительства представителя любой парламентской фракции, а также распустить парламент и назначить новые выборы. В Бельгии и Испании — де-юре та же ситуация. В Нидерландах и вовсе нет разделения властей, так что даже решение судебной власти не может вступить в силу без подписи Его Величества. При этом все монархи являются главнокомандующими вооруженными силами: люди в форме приносят присягу им, а не парламенту или кабинету министров. Даже армии Канады, Новой Зеландии и Австралии подчиняются британскому королевскому дому.

Австрию, Германию и Португалию возглавляют президенты. Считается, что они безвластны. Но формально именно они назначают премьер-министров и членов правительства. Лишь политическая традиция делает лидеров парламентского большинства непререкаемыми руководителями стран. В Греции полномочия президента законодательно ограничены, но его фигура является ключевой для определения точек консенсуса политических партий. Если парламент не в состоянии утвердить главу государства тремя пятыми голосов, это грозит роспуском законодательного органа.

Пожалуй, единственным существенным исключением из западно-европейских правил является Франция. В Пятой Республике в равной степени важны — де-юре и де-факто — роли президента и премьера, назначаемого большинством Национальной Ассамблеи. Именно поэтому такое внимание было приковано как к президентским, так и к парламентским выборам в этой стране в 2017 году. И тогда западной элите пришлось извлечь пару тузов из рукава — Эммануэля Макрона и технологию создания новой партии из «представителей народа».

К востоку от бывшего «железного занавеса» в Европе всё куда сложнее. По сути дела, политические системы Чехии, Болгарии, Венгрии и других стран всё еще находятся в стадии формирования. Однако новая западная тенденция к пересмотру роли церемониальных глав государств может сильно повлиять на политические процессы и в этих государствах.

После итальянского прецедента, который стоил народу уже практически готового правительства, основанного на принципах, за которые проголосовало большинство избирателей, технология «восстановления в законных правах» монархов и президентов в Европе может в ближайшем будущем стать главным инструментом противодействия так называемой «популистской волне», которая по-прежнему (как показали выборы в Италии) угрожает западному истеблишменту.

На первый взгляд, кажется, что Соединенные Штаты избавлены от европейских проблем. Но это лишь на первый взгляд. Стоит напомнить, что институт выборщиков (которые формально и избирают президента заокеанской сверхдержавы) в 2016 году подвергся беспрецедентному давлению со стороны политиков и СМИ. Точно так же, как Серджио Маттареллу уговаривали «использовать свои полномочия» и не допустить к власти правительство популистов в Италии, американских выборщиков убеждали «воспользоваться своим конституционным правом» и не допустить в Белый Дом Дональда Трампа. Возможно, в 2020 году эти призывы будут звучать еще громче.

С одной стороны, идея о том, что над демократическими институтами (особенно в парламентских демократиях) должен стоять арбитр с реальными полномочиями, способный уберечь нацию от необдуманных шагов или, чего хуже, саморазрушения, вовсе не так уж плоха. Большинство, несомненно, имеет право на формирование политического курса своего правительства, вот только кардинальное изменение этого курса не может происходить по результатам одного или двух голосований. Электоральные революции могут быть для национального государства не менее разрушительными, чем революции насильственные или «цветные». И в тяжелые времена кто-то должен представлять нацию как идею и историческую сущность, а не как суперпозицию амбиций парламентских фракций.

С другой стороны, конституционализация «мудрости начальства» не может быть абсолютной, особенно если это начальство не национальное, а глобальное, никак не связанное с реальной жизнью народа. Демократия, вообще говоря, и была придумана для того, чтобы бросать вызов разного рода «фундаментальным выборам» и «историческим неизбежностям», уничтожающим традиции и человеческое достоинство во имя «дивного нового мира».

Первые четверть века после окончания холодной войны казалось, что Запад нашел идеальный баланс между народным волеизъявлением и «беспрецедентной стабильностью» (выражение Фарида Закарии), что наиболее развитые страны движутся от хорошего к лучшему. Но дальнейшие события показали, что это не так.

Именно поэтому считавшиеся декоративными монархии и президентства, равно как и писанные сотни лет назад конституции, начали снова извлекать на свет и изучать на предмет спасительных рецептов.

Не говорит ли это о том, что однажды Запад свернул куда-то не туда? И не означает ли это, что дискуссия об оптимальном государственном устройстве, начатая еще в античности, по-прежнему остается открытой?