Революция автономий (окончание)

Революция автономий (окончание)

19 ноября 2017 г. 19:30

Кирилл Бенедиктов

Часть 3. План «В» для Каталонии

Каталонский кризис, почти три месяца разворачивающийся на глазах у изумленной Европы, прошел свой пик в короткий период «двоевластия» (несколько дней в конце октября) и явно пошел на спад в начале ноября. Лидер «революции улыбок» Карлес Пучдемон ожидает в Брюсселе вердикта бельгийского суда, который может принять (а может и не принять) решение об экстрадиции экс-президента Женералитета в Мадрид, где для него уже приготовлена одиночная камера в тюрьме «Эстремера». В Барселоне на ночной митинг в поддержку арестованных политиков и активистов вышло почти полтора миллиона человек (официально полиция насчитала 750 тысяч). Но уже ясно, что до 21 декабря, когда в Каталонии состоятся назначенные Мадридом внеочередные выборы, никаких серьезных событий здесь ожидать не приходится.

А между тем, по-настоящему важные события происходят в самом Мадриде.

15 ноября в нижней палате испанского парламента – Конгрессе депутатов Генеральных кортесов – состоялось первое заседание Комиссии по оценке и модернизации автономной модели, созданной по инициативе Испанской социалистической рабочей партии (PSOE). Комиссия эта должна в течение полугода выработать рекомендации для реформирования системы автономий, составляющих испанское государство. Деятельность этой комиссии рассматривается (негласно) как прелюдия к будущей конституционной реформе, толчком к которой и стал каталонский кризис.

Собственно говоря, всё Королевство Испания – это «государство автономий» (хотя, как справедливо замечает немецкая Deutsche Welle, по европейским стандартам речь идет именно о федерации): всего их, включая Каталонию, 17. Права у всех автономий разные, но в целом, по российским меркам, весьма широкие: каждая из них имеет свой парламент, свое правительство, собственные государственные символы (флаг, герб, гимн), свое представительство в Сенате (верхней палате парламента страны) и т.д. Под контролем региональных правительств находятся системы образования и здравоохранения. В четырех автономиях имеется своя полиция (Los Mossos de Escuadra в Каталонии, Ertzaintza в Стране Басков, Policía Foral de Navarra, или Nafarroako Foruzaingoa, в Наварре и Cuerpo General de la Policía Canaria на Канарских островах). Но только две автономии – Наварра и Страна Басков – имеют еще одну привилегию: право сбора налогов. Из всех «вольностей» (fueros), которые центральное правительство может предоставить автономиям, эта – важнейшая.

Именно из-за права собирать налоги и распоряжаться собранным в рамках своего бюджета и начался нынешний виток каталонской борьбы за независимость (в историческом плане она началась гораздо раньше, о чем подробно рассказывалось в статье «Станет ли Каталония испанской Украиной»).

Однако аппетиты каталонских борцов за независимость этим не исчерпываются: они хотели бы полностью контролировать региональные телекоммуникации, управлять международным аэропортом Барселоны El Prat, а также – что очень важно! – сделать Каталонию аффилированным членом ФИФА и УЕФА, что позволит сборной автономии принимать участие в чемпионатах мира и Европы. Ну и такие «мелочи», как выдача водительских прав, вида на жительство для иностранцев и т.д.

Прецедент Ибарретче

Весьма внушительный список «вольностей» если и не превратит Каталонию в самостоятельное независимое государство, то вплотную приблизит ее к этому. С другой стороны, Страна Басков и Наварра уже много лет сами собирают налоги, так что у каталонских сепаратистов всегда под рукой пример, на который можно сослаться, доказывая, что, если им делегируют право самим осуществлять фискальную политику, небо на землю не упадет. Однако проблема тут, скорее, не в отдельных привилегиях, а в том, что даже максимальное их количество, проливающееся на зыбкую почву автономий, не всегда может затушить подземное пламя сепаратистских движений.

Страна Басков в данном случае – показательный пример, но, скорее, в негативном плане. Получив по конституции 1978 г. и по закону 1979 г. максимально широкую автономию, она вплоть до 2010-х годов оставалась самым опасным очагом сепаратизма в Испании. Идея создания независимой «Великой Эускади» (Страны Басков), включающей в себя провинции северной Испании, южной Франции и Наварру, по-прежнему популярна среди значительной части населения региона, несмотря на отказ леворадикальной организации Euskadi Ta Askatasuna («Эускади та аскатасуна» - «Отечество и свобода басков» - ЭТА) от вооруженной борьбы в 2011 г.

У басков тоже была своя попытка мирного отделения от Испании, связанная с деятельностью тогдашнего главы правительства автономии Хуана Хосе Ибарретче. В сентябре 2003 г. Ибарретче вынес на рассмотрение проект создания «особого режима отношений между Страной Басков и испанским государством, основанного на свободной ассоциации». Он предложил центральному правительству заключить политический договор, по которому Страна Басков превращалась в «свободно присоединившееся к Испании государство». При этом все функции государства (кроме содержания единой армии) переходили от Мадрида к правительству Страны Басков в Витория-Гастейс. Ибарретче и его сторонники ссылались на единственный известный прецедент такого рода – Пуэрто-Рико, не являющееся американским штатом, а считающееся «неинкорпорированной организованной территорией», чья связь с США ограничивается общим гражданством, валютой и обороной.

Ибарретче утверждал, что национальная общность басков, как народа с собственной идентичностью, существует с момента зарождения, поэтому баски должны быть наделены собственным гражданством, отдельным от гражданства Испании. План, получивший название «Политический статут баскского сообщества», предполагал, что Страна Басков (к которой по желанию могли бы присоединиться Наварра и баскские провинции Франции) должна самостоятельно решать проблемы планирования и организации экономического развития, социальной сферы, обладать независимой судебной системой и иметь представительства за рубежом и в международных организациях. По оценке российского эксперта, д.и.н., профессора МГИМО С.М. Хенкина, «претворение проекта в жизнь предполагало состояние некоего промежуточного рубежа между полной независимостью Страны Басков и ее автономией».

Правительство консерватора Хосе-Марии Аснара отвергло предложение Ибарретче, справедливо посчитав, что от такого «широчайшего самоуправления» до отделения всего один шаг: «свободно присоединившееся» государство может так же свободно и отсоединиться. Однако в марте 2004 г. Аснар проиграл выборы – как раз из-за басков (он объявил взрывы в метро Мадрида делом рук ЭТА, не дождавшись выводов следствия, установившего, что бомбы взорвали исламские террористы). И в декабре 2004 г. баскские индепендентисты предприняли еще одну попытку добиться независимости: после того, как за план Ибарретче с небольшим перевесом (39 против 35 голосов) проголосовал региональный парламент Страны Басков, его пришлось рассматривать Генеральным Кортесам. Ибарретче убеждал преемника Аснара, левого премьера Хосе Луиса Родригеса Сапатеро, что Страна Басков не стремится к отделению от Испании, а добивается еще большей степени самоуправления, признания ее права самостоятельно решать свою судьбу и хочет покончить с подчиненным положением по отношению к Мадриду. Бонусом реализации этого плана, по словам Ибарретче, стало бы полное прекращение вооруженной борьбы ЭТА, – а вот отказ от него чреват новым витком террористической войны.

Однако и социалист Сапатеро, с которым, казалось, индепендентистам было проще добиться взаимопонимания, чем с правыми консерваторами, не поддержал план Ибарретче – не в последнюю очередь из-за опасения, что примеру Страны Басков последуют Каталония и, возможно, Галисия.

Разочарованный Ибарретче пригрозил, что, если план будет отвергнут, он вынесет его на референдум в Стране Басков. Тогда принимавший участие в обсуждении плана лидер оппозиции Мариано Рахой (тот самый, что подавил нынешний каталонский мятеж) заявил, что в этом случае Мадрид будет вынужден ввести в действие 155-ю статью конституции. Но тогда, в 2004 г., до этого не дошло: после восьмичасового обсуждения в нижней палате парламента Испании план Ибарретче был провален: за него проголосовало всего 29 депутатов от националистических партий Страны Басков, Каталонии и Галисии, а против – 313 депутатов от ведущих партий страны (всего в нижней палате 350 депутатов).Выносить же вопрос на референдум Ибарретче не решился, – поскольку Верховный суд королевства оперативно добавил в Уголовный кодекс статью, предусматривающую за организацию подобных несанкционированных плебисцитов серьезное наказание.

Так была нейтрализована попытка баскских политиков добиться максимально широкой автономии от Испании парламентским путем. Прецедент Ибарретче показал, что отделение от Испании – даже в форме «свободной ассоциации» – невозможно, если вопрос будет решаться на уровне центрального парламента, а конституция страны не предусматривает иных вариантов. Однако этот же прецедент дал сторонникам независимости автономий определенную надежду. Дело в том, что премьер-социалист Сапатеро, не желая выглядеть в глазах левых твердолобым консерватором а-ля Аснар, после голосования заявил, что баскская проблема должна решаться на основе диалога, и не исключил, что, несмотря на решение парламента, требования басков могут быть учтены в будущем и в ходе терпеливых переговоров «в рамках конституционного поля» Страна Басков может значительно расширить свое самоуправление.

Вполне возможно, что именно на такой вариант и рассчитывают теперь потерпевшие поражение в открытом противостоянии с Мадридом каталонские сепаратисты.

Письмо испанского друга

После выхода первых статей цикла («Станет ли Каталония испанской Украиной?»;«Майдан по-Барселонски»; «Революция автономий»; «На грани гражданской войны») я получил письмо от моего старого друга, испанца из Мадрида, с которым когда-то учился в Европейском Колледже в бельгийском городе Брюгге.

Мой друг (я не стану называть здесь его имя, поскольку он занимает ответственный пост в административной системе Евросоюза) писал: при анализе ситуации в Каталонии следует учитывать, что силы сторонников и противников независимости в ней приблизительно равны. Это ставит ее в один ряд с Шотландией или Квебеком, а не с Косово или Южным Суданом, где индепендентисты были в подавляющем большинстве.

«События последних двух месяцев, - писал мой друг, - и особенно эпизоды с избивающей беззащитных демонстрантов полицией будут, конечно, способствовать радикализации сторонников независимости. Но в то же время эти же события заставили людей понять, что за отделение придется платить (а пропаганда индепендентистов обходила этот вопрос) – резким снижением уровня жизни в Каталонии, поскольку она будет исключена из Европейского Союза, и бегством из региона большинства каталонских компаний, которые по каким-то причинам еще этого не сделали. Учитывая известную каталонскую практичность – по сути, черту национального характера, – этот момент нельзя недооценивать».

Соглашаясь со многими тезисами моих статей о каталонском кризисе, мой друг, не понаслышке знакомый с ситуацией в автономии, полагает, что предположение о том, что Los Mossos могли бы поддержать сепаратистов с оружием в руках, далеко от реальности. «С Траперо или без него, это было бы немыслимо. Думаю, что самое большее, чего могли ожидать индепендентисты от Los Mossos, – это, что они не будут подчиняться никаким приказам из Мадрида о подавлении движения за независимость, то есть что они будут занимать пассивную позицию, а не активно сопротивляться».

Должен признать, что та дисциплинированность, с которой экс-глава Los Mossos Траперо подчинился приказу министра внутренних дел о своем увольнении, свидетельствует о правоте моего друга. Los Mossos – никоим образом не аналог украинских «добробатов» и прочих парамилитарных структур; это законопослушные госслужащие, которые в условиях силовой операции Мадрида против Каталонии могли в лучшем случае сохранять нейтралитет.

И, наконец, мой друг обращает внимание на следующий важный момент: «В основе подходов различных заинтересованных сторон к вопросу независимости лежит разная философия. Хотя большинство каталонцев считают, что они имеют право решать, к какому политическому сообществу они должны принадлежать, и центральное правительство, и главная оппозиционная партия (социалисты), и преобладающее общественное мнение в остальной Испании с этим не согласны. Это важно для объяснения событий последних 5 или 10 лет, а также для поиска решения проблемы».

«По моему личному мнению, - пишет мой испанский корреспондент, - каталонцы действительно имеют право решать, хотят они быть частью Испании или же нет. И лучший способ сделать – это провести легальный референдум, организованный центральным правительством, как это было в Шотландии или Квебеке. И если большинство из них выскажется в поддержку независимости, им должно быть позволено выйти из состава Испании».

Не вполне понятно, правда, говорится дальше в письме, чем мог бы закончиться такой референдум. Большинство каталонцев действительно хотят голосовать по вопросу о независимости, но отнюдь не очевидно, что они проголосуют в поддержку независимости (с учетом высоких затрат и сомнительных преимуществ отделения). По-видимому, большинство жителей автономии согласились бы на лучшие условия самоуправления в пределах Испании, если бы таковые были им предложены. Но, к сожалению, вместо того, чтобы искать пути, которые могли бы привести к соглашению, правительство в Мадриде продолжает преследовать лидеров индепендентистов, а значит, лагерь сторонников независимости будет расти и усиливаться, пишет мой друг.

И вот тут самое время вернуться к тому, с чего я начал эту статью.

Письмо, которое я цитировал выше, было написано до того, как лидеры PSOE в парламенте добились создания Комиссии по оценке и модернизации автономной модели. Этим объясняется некоторый пессимизм содержащихся в нем оценок: действительно, репрессивная политика правительства Рахоя по отношению к каталонским борцам за независимость не оставляла больших надежд на выход из сложившейся ситуации, возможный лишь на путях политического диалога, но никак не силового решения проблемы.

Очевидно, что реформа государственного устройства Испании назрела и, в определенном смысле, даже перезрела – причем вовсе не по тем причинам, на которые указывают сепаратисты.

Символически можно представить автономии, как тяжелые гири, висящие на шее испанского государства, – причем некоторые гири еще и зловеще тикают, создавая угрозу территориальной целостности и национальной безопасности. В некоторых автономиях (Страна Басков, Канарские острова) сепаратизм в прошлом выливался в крайние, радикальные формы террористической борьбы; в других существовал в легальном поле, не выходя за рамки маргинальных политических течений. Однако именно каталонский кризис 2017 г. впервые вывел проблему «революции автономий» на общегосударственный уровень: не случайно 155-я статья конституции Испании была применена здесь в первый раз за всю историю страны.

Можно было бы надеяться, что деятельность Комиссии по оценке и модернизации автономной модели – шаг в правильном направлении, однако пока что ее создание демонстрирует только отсутствие элитного консенсуса по отношению к будущей реформе государственного устройства Испании. Более того, раскол в парламенте страны лишь усилился: в настоящий момент в работе Комиссии участвуют: инициатор ее создания, Социалистическая партия Испании (PSOE), правящая Народная партия (PP), партия Ciudadanos и представители некоторых малых партий и электоральных блоков. В то же время, Комиссию игнорируют депутаты от коалиции Unidos Podemos (в нее, помимо собственно Podemos, входят «Объединенные левые», партия зеленых Equo и ряд других левых движений), а также националистические партии PDeCAT (Каталонская европейская демократическая партия), ERC (Объединенные левые Каталонии) и PNV (Баскская националистическая партия).

Отказ националистов и части левых участвовать в поисках выхода из создавшегося положения, во-первых, значительно снижает авторитет Комиссии, во-вторых, сужает поле для возможного диалога со сторонниками отделения, а в-третьих, создает угрозу формирования внутри парламента коалиции сепаратистов и Podemos, которые до последнего времени были принципиальными противниками независимости Каталонии. О том, что позиция Podemos может измениться, говорит тот факт, что ночную демонстрацию в Барселоне в поддержку арестованных лидеров сепаратистов поддержало каталонское отделение партии (En Comu Podem), выступавшее против независимости Каталонии, но за право автономного сообщества провести референдум о независимости.

Слон в удаве

«Революция» в Каталонии потерпела поражение: не в последнюю очередь, потому что ее пытались осуществить совсем не «пламенные революционеры» с достаточным зарядом пассионарности, а умеренные и аккуратные европейские политики регионального масштаба, – но вызванные ею подземные волны могут поколебать основы государственного устройства Испании. Как бы ни развивались дальнейшие события, нынешней системе автономий явно приходит конец.

Самый легкий выход – план «А» для Каталонии – предусматривает предоставление ей максимально широких прав в обмен на отказ от стремления к выходу из состава Испании. В этом случае Каталония получит те же права, которые имеют Страна Басков и Наварра, а, возможно, даже несколько больше (например, разрешение на выдачу собственных документов). Минус этого плана заключается в том, что грезящие о независимости баски наверняка увидят здесь пример для подражания, – и тогда правительству Рахоя придется идти на компромиссы не только с Барселоной, но и с Витория-Гастейс.

В конечном счете, постоянное расширение прав и привилегий автономий приведет к критической эрозии прерогатив и полномочий центрального правительства страны. Именно эта перспектива и пугает консерватора Рахоя, заставляя его идти на такие непопулярные меры, как судебное преследование лидеров сепаратистов и силовое решение каталонской проблемы.

Проблема, разумеется, гораздо шире собственно каталонского кризиса. Речь идет о том, чтобы качественно усовершенствовать механизм обеспечения этнокультурного разнообразия в либерально-демократическом государстве, которым является Королевство Испания.

Защитники идеи либерального плюрализма не устают обращать внимание на структурные недостатки, с которыми сталкиваются носители языков и культур меньшинств в условиях унитарных государств. Но и в условиях федеративного государства (или «государства автономий») права меньшинств требуют постоянного расширения за счет соответствующего сокращения и умаления прав единой политической группы равных граждан – в данном случае, народа Испании.

Это несколько абстрактное рассуждение можно проиллюстрировать вполне конкретным примером: если Мадрид предоставит Каталонии право собирать налоги и распоряжаться поступлениями в бюджет региона, это автоматически приведет к уменьшению поступлений в бюджет страны, из которого получают соответствующие доли остальные автономии. Соответственно, выгода каталонцев обернется убытками жителей Галисии, Валенсии, Эстремадуры, Мадрида и т.д. (Страна Басков и Наварра, собирающие налоги самостоятельно, пострадают меньше).

Таким образом, «план А» для Каталонии грозит обернуться серьезными экономическими проблемами для всей страны (впрочем, отделение стало бы просто катастрофой: как мы помним, регион производит около 20% ВВП Испании). Но что, если правительство Рахоя пойдет по другому пути и выберет план «В»?

Упразднить автономию одной только Каталонии вряд ли удастся – это вызовет уже не просто сопротивление, а настоящее восстание в регионе. А вот сократить уже имеющиеся права автономий – не одной, а всех 17 – шаг нетривиальный. И, кстати, имеющий все шансы получить значительную народную поддержку: по данным Центра социологических исследований в Мадриде, нынешнюю систему автономий поддерживает менее половины (45%) испанцев. А среди критиков этой системы (55%) лишь четверть составляют сторонники расширения прав автономии, – остальные выступают за то, чтобы ликвидировать автономии в принципе. Их аргументы тоже вполне весомы: автономии обходятся бюджету слишком дорого, в каждой из них свой бюрократический аппарат, в результате каждый 13-й испанец – чиновник или госслужащий; масштабы коррупции, соответственно, тоже велики.

Но пойти на такое – означает столкнуться с новым всплеском сепаратизма в Стране Басков, с возможным подъемом индепендентизма в Галисии, с возмущением Наварры… Решится ли на это Мадрид?

Проблема еще и в том, что ЕС поддерживает (в рамках той самой либеральной плюралистической демократии, о которой шла речь выше) расширение прав автономий, но категорически возражает против одностороннего провозглашения ими независимости (как и случилось с Каталонией). В средне- и долгосрочной перспективе эта позиция Брюсселя неизбежно ведет к размыванию функций центрального правительства и перераспределению полномочий суверенного государства между наднациональными структурами ЕС, с одной стороны, и административными органами автономий, с другой.Испания рискует оказаться в положении больного слона, проглоченного удавом (помните рисунок из «Маленького принца»?): с одной стороны, его медленно переваривает гигантская рептилия, с другой пожирают изнутри расплодившиеся в организме паразиты.

И если бы только Испания…