ОБНОВЛЕННАЯ МОДЕЛЬ РАБОТЫ ГОСДУМЫ СЕДЬМОГО СОЗЫВА НАХОДИТ ПОДДЕРЖКУ У НЕЗАВИСИМЫХ ЭКСПЕРТОВ

ОБНОВЛЕННАЯ МОДЕЛЬ РАБОТЫ ГОСДУМЫ СЕДЬМОГО СОЗЫВА НАХОДИТ ПОДДЕРЖКУ У НЕЗАВИСИМЫХ ЭКСПЕРТОВ

10 февраля 2017 г. 14:46

Центр стратегических разработок (ЦСР) Алексея Кудрина опубликовал исследование под названием "Статистический анализ федерального законодательства", в котором констатировал, что гражданам и бизнесу мешает постоянно изменение действующего законодательства. По подсчетам ЦСР, количество принимаемых инициатив стабильно растет в подавляющем большинстве отраслей права, исключение только одно — международные отношения.

Сами авторы исследования не делают выводов на основе своей статистики, однако участники дискуссии по итогам исследования отметили, что в условиях, когда правила игры меняются каждый день, готовность соблюдать нормы падает.

Кроме того, по мнению ЦСР, постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования для бизнес-структур. "Особенно сложно, когда новые правила принимаются в самом конце календарного года, что требует спешного пересмотра уже принятых бизнес-планов и бюджетов на следующий год", — сказано в документе.

Авторы исследования выявили корреляцию нестабильности законодательства с избирательными кампаниями: выборы в Госдуму влияют на рост числа законов в последний год работы нижней палаты парламента предыдущего созыва. Избрание президента, наоборот, уменьшает число принятых в год выборов законов. Если же глава государства меняется, то через год число принятых законов достигает максимума.

Один из вариантов исправления ситуации, по мнению ЦСР, заключается в развитии механизмов фильтрации некачественных инициатив. Но самый действенный способ, говорится в докладе, — "развитие парламентской дискуссии", которую должна стимулировать конкуренция партий.

Директор по исследованиям Фонда ИСЭПИ Александр Пожалов в комментарии для Политаналитики назвал выводы доклада ЦСР точными в отношении Госдумы прошлых созывов, напомнив о довольно обидном выражении "взбесившийся принтер". При этом, как отметил Пожалов, нынешний состав палаты с начала работы как раз решает указанные в исследовании ЦСР задачи:

— Точкой анализа стал 31 июля 2016 года, то есть последняя сессия Госдумы шестого созыва. Мы видим, что независимо от появления исследования ЦСР, уже с первых дней работы седьмого созыва, спикер Вячеслав Володин и лидеры парламентских фракций инициировали комплексную работу по повышению качества законодательных процедур. Большинство из тех рекомендаций, которые озвучены в докладе ЦСР, уже реализуются в Госдуме с осени прошлого года.

Одной из достижений ГД – это то, что депутаты инициировали принятие законов и изменили регламент, который затрудняет такую хаотичную корректировку двух основополагающих кодексов – гражданского и об административных правонарушениях. Еще в осеннюю сессию депутаты во главе с Крашенниковым внесли и успели принять в целом закон о защищенном порядке внесения изменений в Гражданский кодекс. Теперь нельзя вносить изменения в составе каких-то посторонних законопроектов, поправки на пленарном чтении, любые коррективы норм Гражданского кодекса должны приниматься отдельными законами, начиная с рассмотрения в первом чтении, по длительной полноценной процедуре.

Такой же подход предлагается в отношении административных правонарушений, а это очень влияет и на бизнес-климат, потому что устанавливает различные меры штрафов; и на социальное настроения, потому что регулируют меры штрафов и для граждан. Законопроект уже принят в первом чтении, идет тяжелый диалог с правительством, с исполнительной властью, которые не заинтересованы в таком усложнении процедуры корректировки кодекса. Но я думаю, что за весеннюю сессию депутаты с этой работой справятся.

Другая рекомендация ЦСР связана с расширением парламентской дискуссии. С самого начала работы нынешней Госдумы ее руководство и лидеры фракции говорили о необходимости содержательного диалога, дискуссии по существу рассматриваемых законопроектов. И для этого уже были сделаны серьезные регламентные изменения. Взять хотя бы норму о штрафах за прогулы, фактически пресекающую возможность голосования по карточке за другого депутата. Это сразу повлекло за собой оптимизацию парламентских дискуссий. Если депутаты находятся в зале, и лично голосуют и лично отвечают за свой голос, они гораздо больше мотивированы по существу обсуждать принимаемый закон. Если мы посмотрим, как проходят обсуждения законов на заседаниях ГД, то там активные дискуссии на трибуне по каждому законопроекту, в том числе отклоняемому.

Помогло и то, что Госдума отказывается от практики "часа голосования", оно будет происходить после обсуждения законопроекта. Это тоже помогает оптимизировать дискуссию. Несмотря на конституционное большинство ЕР, качество парламентской дискуссии выросло – это как раз то, к чему призывает эксперты ЦСР.

Еще один важный момент: особое внимание расширению возможностей для внешней профессиональной экспертизы законопроектов. Будут выделены дополнительные средства на привлечение внешних экспертов, поставлен вопрос о создании центра законотворчества, который поможет депутатам дорабатывать, юридически корректно оформлять свои законодательные инициативы. Мы видим, что создан координационный совет во фракции ЕР по предварительному обсуждению, аналогичные центры создаются и в других фракциях.

Принимается целый комплексов шагов направленных на то, чтобы уйти от практики ускоренного законотворчества – внесения большого количества, в том числе, "мусорных" инициатив. Вносимые законопроекты депутатов должны быть сбалансированными, проработанными, профессиональными. Я так понимаю, к этому призывают и эксперты Кудрина. Но главное здесь – серьезный настрой на это самого думского руководства.

Еще один важный момент связан с практикой ускоренного принятия законопроектов. Мы помним, что в прошлой Думе многие законы проходили второе и третье чтения в один день, очень часто это получалось на последних перед каникулами заседаниях ГД, в июле или в конце декабря. Естественно, что когда идут по такой ускоренной процедуре, ни внешние эксперты, ни бизнес сообщество, ни Общественная палата не могут иметь возможности провести собственную экспертизу и дать результаты депутатам и профильным комитетам. Таким образом, закон может быть вообще неожиданным.

Госдума седьмого созыва меняет регламент, который сведет к минимуму случаи одновременно второго и третьего чтений. Исключения могут быть сделаны лишь для тех законов, которые не затрагивают бюджетные или социально-чувствительные вопросы. С другой стороны, регламентная возможность принять частный закон в ускоренном режиме должна сохраняться. Бывают случаи, когда необходимо в конце сессии урегулировать какой-то пробел. Но это должно быть редким исключением, и не правилом.

В целом, доклад ЦСР интересен тем, что он являет собой независимое подтверждение правильности того курса на повышения качества законодательного процесса, которому последовательно следует Госдума во главе с Вячеславом Володиным. При этом, что ЦСР ориентировался на статистку прошлых лет и не брал в расчет значительно обновленную модель работы Госдумы нынешнего созыва. Этот доклад можно рассматривать как внешнюю экспертную оценку. Тем важнее, что новый курс руководства ГД предвосхитил рекомендации экспертов.