ИДЕЯ "ОБНУЛЕНИЯ" ЗАКОНОПРОЕКТОВ РАЦИОНАЛЬНА, НО НУЖДАЕТСЯ В ПРОРАБОТКЕ

ИДЕЯ "ОБНУЛЕНИЯ" ЗАКОНОПРОЕКТОВ РАЦИОНАЛЬНА, НО НУЖДАЕТСЯ В ПРОРАБОТКЕ

11 января 2017 г. 12:51

Спикер Госдумы Вячеслав Володин предложил "обнулять" законопроекты, которые не были рассмотрены за 5 лет работы созыва нижней палаты парламента.

Всего таких законопроектов за все время существования ГД накопилось более двух тысяч. Как того требует думский регламент, палата вынуждена брать их к рассмотрению и по квалифицирующим признакам отклонять. "Тратим время в рамках процедуры",— констатировал Володин, отметив, что из-за этого Госдума на два часа продлила пленарные заседания в средине недели.

По мнению ряда экспертов, в идее обнуления есть рациональное зерно. К примеру, так считает глава "Справедливой России" Сергей Миронов. "Может быть, поступить радикально», – размышляет политик. По его словам, если автор законопроекта сочтет, что инициатива, которая пролежала 5 лет, все равно требует рассмотрения, тогда он просто сможет ее перевнести в новом созыве.

"С практической точки зрения предложение разумное: мы не сможем рассмотреть все эти тысячи законопроектов, даже если будем заседать круглосуточно по семь раз в неделю",— поддержал коллегу зампред фракции справороссов Михаил Емельянов. Но есть, по его словам, юридические нюансы: "Ведь депутат предыдущего созыва воспользовался своим конституционным правом законодательной инициативы, и "обнуление" его законопроекта может быть истолковано как отрицание его права".

Юристы-скептики также говорят, что "обнуление" законопроектов – по своей сути равнозначно отрицанию целесообразности и легитимности деятельности предыдущего созыва. Впрочем, предложение спикера все равно нуждается в детальной проработке и обсуждении.

Анализируя идею автоматического "обнуления" законопроектов, директор по исследованиям Фонда ИСЭПИ Александр Пожалов размышляет о том, что считать «качеством законотворчества» и кто по каким критериям его оценивает:

— Трудности рассмотрения двух тысяч накопленных законопроектов в комитетах и на "пленарке" понятны. Создание чётких правил – это правильный ход. Нежелание хотя бы на время смягчить правила (например, пренебречь детальным обсуждением проектов по отдельности ради пакетного отклонения заведомо устаревших инициатив) – полезно для нашей бюрократии и политиков, часто тоже живущих в парадигме про строгость законов и то, чем она компенсируется. Но всё же по этой идее депутатов возникает немало предметных вопросов. Правильно Миронов её назвал «радикальной».

Если речь идёт только о депутатских проектах прошлых лет, то проблема законодательных завалов от депутатов скорее временная и вряд ли ради неё стоит это затевать. А то скоро в любой непонятной ситуации будем менять регламент.

С новыми принципами работы Думы, темпы нового депутатского законотворчества уже заметно упали даже притом, что те же эсеры в первые же дни внесли всю свою программу «25 справедливых законов» (эту посессионную статистику веду давно, есть, с чем сравнивать). К тому же ещё в 2012 году ввели регламентную норму об упрощённом порядке отклонения проектов прошлых созывов, особенно если их авторы уже не депутаты и некому настоять на инициативе. Неактуальные проекты заксобраний тоже по этой схеме отклоняются.

В конце концов, можно при необходимости и эту норму расширить, ещё больше упростить рассмотрение таких проектов на комитетах (пусть комитет без обсуждения автоматически рекомендует отклонить, если уже нет интересантов) и за одну сессию завал основательно почистить. В эту сессию Госдуме не придётся принимать два больших бюджетных пакета, как осенью – значит, время будет. Если же продлившим полномочия депутатам что-то особенно дорого из старого, то ничто и сейчас не мешает им такой законопроект заново внести.

Основная проблема завалов из неправительственных законопроектов – в доминирующей бюрократической модели ведомственного законотворчества. А это не про думский регламент.

Как известно, у нас основной законотворец по числу принимаемых законов – правительство (да и по числу вносимых впереди были только депутаты). Также известно, что все инициативы правительства – приоритетные. Сколько бы их ни было, в первую очередь рассматриваются они, а проекты депутатов или заксобраний постоянно передвигаются в хвост очереди. Ещё известно, что нередко правительство не хочет (или не успевает, а то и не может) согласовать отзывы на чужие законопроекты. Либо до последнего тянет со своими поправками ко вторым чтениям, согласованием депутатских поправок. Комитеты ждут, депутаты ждут, другие инициаторы ждут - и опять чужие законопроекты передвигаются в хвост очереди, а на последних "пленарках" сессии начинается авральная штамповка сразу в двух чтениях.

Проблему множества правительственных законопроектов я вижу в том, что бюрократическая система работает по поручениям и на каждое отдельное поручение разрабатывает отдельный законопроект, пускай это даже несколько проектов по одной странице в одной сфере.

Вот свежий пример. На днях Госдума должна рассмотреть правительственные поправки в КоАП о том, чтобы штрафы поставщикам ресурсов за уклонение от замены счётчиков выписывали госжилинспекции, а не подразделения ФАС. Но только 21 декабря был принят другой законопроект правительства тоже о расширении полномочий госжилинспекций (контроль за нормативами потребления в регионах). Если не принимать два отдельных закона, а сделать из них ко второму чтению один общий – вот вам и обнуление «лишних» инициатив.

Правительство, может, и само хотело бы внести один комплексный закон, чем три лоскутных. Но ведь его и согласовывать в ведомствах дольше, а за отсутствие галочки о выполнении в срок спросят. Что бы решить проблему, надо не регламент Госдумы менять, а обсуждать сложившуюся правительственную систему законотворчества.

Отдельный вопрос: собирается ли Дума обнулить все законопроекты правительства или заксобраний, оставшиеся с прошлого созыва? Если про это речи не пойдёт, то непонятен долгосрочный смысл затеи.

Если аргумент об истечении срока полномочий Госдумы и необходимости переподтвердить депутатский законопроект имеет логику, то срок полномочий правительства как инициатора своих проектов истечёт только в мае 2018 года. Понятно, что оно не будет перевносить свои законопроекты только из-за того, что срок полномочий у Госдумы закончился раньше, чем у кабмина. Это проблемы депутатов, а не правительства.

То же с законопроектами заксобраний. Даты начала и конца полномочий больше половины из них не совпадают со сроками полномочий Госдумы. То есть даже с формальной точки зрения условный законопроект ЗС Краснодарского края, избранного в 2012 году, до сентября 2017 года отражает волю его нынешнего состава. Пусть даже он был внесён в условном 2013 году, а Госдума с тех пор поменялась. Вот и выходит, что новые депутаты, отправив все собственные наработки в утиль, разгрузят повестку первых сессий опять же для переходящих инициатив правительства (и регионов, если им повезёт).

Еще один вопрос: предполагается ли какой-то «срок давности» для законопроектов прошлых сессий и как его определить? Ведь инициативу можно внести и в первый год полномочий Госдумы, и в середине, и в самом конце – и одинаково не рассмотреть. К примеру, законопроект, внесённый в день последней "пленарки" прошлого созыва – он тоже должен «сгорать» или это не будет считаться? Если в утиль идёт всё, то депутатам вообще нет смысла вносить законопроекты в последние полгода полномочий, проще выборами заниматься – всё равно до их законопроектов очередь не дойдёт.

Можно ещё рассуждать о том, является ли срочным или бессрочным конституционное право закинициативы депутата, если он внёс свой проект во время исполнения им полномочий. Насколько правомерно это право автоматически прекращать с истечением срока полномочий всего лишь одного из трёх звеньев законотворческой цепочки? Законы ведь не принимает одна лишь Дума, часть из них должен одобрить ещё и Совет Федерации, а все их подписывает президент. Но это уже чистая теория, а важна практика.

Теперь можно поговорить про качество законов. На пути к нему и чтобы это новое качество было видно обществу и избирателям, новой Госдуме предстоит пройти 3 этапа.

Во-первых, наведение порядка и дисциплины в рядах депутатского корпуса – с успехом сделано в первую же сессию.

Во-вторых, создание организационных условий для серьёзной законотворческой работы – многое уже сделано, делается или анонсировано. Попытка расчистки прошлых завалов как раз часть этого этапа, вопрос – каким образом их чистить.

В-третьих, содержательная качественная работа по конкретным социально чувствительным направлениям. Ее трудно измерить количественными и процентными показателями от общей массы законопроектов или рейтингами одобрения-неодобрения Госдумы как института. Но это самое наглядное для общества, а не для бюрократической системы.

Этот третий этап у Госдумы, по сути, только начинается. Давайте посмотрим, что перешло на весну, на первую полноценную сессию.

Навскидку:

«Платный въезд» (2-е чтение, правительственный проект).

«Натуральное ОСАГО» (2-е чтение, формально депутатский проект, реально – ЦБ

и Минфин).

«Зимняя резина» (1-е чтение, депутатский проект).

Законопроект о садоводах и дачниках (1-е чтение, правительственный проект).

Расселение аварийного жилья после сентября 2017 года (будущий правительственный проект).

Продажа единственного жилья должников (будущий правительственный проект – но даже в представленной на общественное обсуждение первичной версии уже видны "острые" места вроде привязки к «избыточной цене», если вспомнить, как в регионах считают кадастровую стоимость и что Госдума как раз отменила мораторий на её переоценку для повышения).

Это то, что на слуху. А ведь есть и отдалённые сюжеты. Например, Высшая школа экономики и союз пивоваров уже написали концепцию либерализации правил торговли пивом и его продвижения (видимо, под Чемпионат мира-2018). Или у региональных градостроителей в Год экологии большие планы на «лесную амнистию» и поправки Минприроды, которые позволят выводить часть земель из особо охраняемых природных территорий.

В общем, весной Думе явно будет, где развернуться, именно в плане повышения качества социальных законопроектов. Главное, чтобы все силы и внимание не ушли на регламент.