МЕРЫ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТРЕБУЮТ ВДУМЧИВОГО И ОТВЕТСТВЕННОГО ПОДХОДА

МЕРЫ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ ТРЕБУЮТ ВДУМЧИВОГО И ОТВЕТСТВЕННОГО ПОДХОДА

29 ноября 2016 г. 11:42

Эксперты "Независимого института социальной политики" и Комитета гражданских инициатив (КГИ) призывают расширить применение критерия нуждаемости при осуществлении социальной поддержки граждан.

В понедельник эксперты представили доклад о повышении эффективности и результативности социальной защиты за счет развития программ адресной поддержки нуждающихся. Они отмечают, что сейчас расходы на нестраховые формы соцподдержки составляют 2,6% от ВВП, что сопоставимо с расходами на здравоохранение (3,5%). Однако эти средства, по мнению авторов доклада, не позволяют сдерживать рост бедности и нуждаемости, что говорит о низкой эффективности системы.

Поскольку актуальными остаются проблемы с определением критериев нуждаемости, необходимо создать нормативную базу, организовать источники информации о потребности в соцобеспечении и участии населения в соцподдержке, полагают эксперты. Они также считают нужным расширить сферы применения критериев нуждаемости.

Кроме того было предложено учесть международный опыт: обзор показал, что в других странах критерии нуждаемости широко применяются при предоставлении продуктовых субсидий, подготовке детей к школе и оплате дошкольного образования, в программах медицинского и лекарственного обеспечения, содействия занятости и предоставления социального жилья.

Эксперты предлагают при предоставлении пособий использовать ряд правил исключения из числа получателей. Например, в городских округах предлагается исключать из числа получателей, если в собственности есть два и более жилых помещения или приобретенный под строительство земельный участок, а в сельских поселениях − если в собственности есть сельхозтехника, состоящая на учете в органах Гостехнадзора, или более двух голов крупного рогатого скота.

При этом отмечается, что необходим переход на единую модель измерения душевых доходов, однако он потребует существенных изменений в программе региональных компенсационных доплат к пенсии, которая сейчас использует индивидуальные доходы получателей для оценки нуждаемости.

Переход к адресной соцподдержке обсуждается не первый год, говорит директор по исследованиям фонда ИСЭПИ Александр Пожалов:

— О необходимости усилить принцип адресности льгот для приоритетной поддержки наиболее уязвимых категорий населения в последние годы неоднократно говорил президент. Элементы этого подхода заложены в Федеральном законе "О соцобслуживании населения", позволяющем регионам устанавливать критерии нуждаемости для получения бесплатных соцуслуг. Год назад был принят другой закон, который дал регионам право вводить критерии нуждаемости при выплате детских пособий и компенсации родительской платы за детский сад.

Сегодня Минфину удалось добиться в проекте бюджета на 2017-2019 годы замораживания абсолютного уровня бюджетных расходов, а региональные бюджеты находятся в дефицитном состоянии. Поэтому очевидно, что внедрение принципов адресности в ближайшую трехлетку будет происходить быстрее. Свою роль играет и электоральный календарь. Если перед выборами в Госдуму и 39 Заксобраний регионы с осторожностью шли на такие меры, то 2017 год свободен от федеральных выборов и достаточно разгружен в плане региональных выборов, поэтому в следующем году можно ждать большей инициативы на местах по внедрению критериев нуждаемости.

Насколько можно судить из доклада КГИ, теперь ставится вопрос о том, чтобы внедрять принцип адресности в отношении не только региональных льгот, но и федеральных выплат. Впрочем, об этом говорит не только КГИ. Например, Минпромторг уже несколько лет прорабатывает идею "продовольственных сертификатов" для наиболее бедных семей.

— Насколько четко в представленном докладе обосновывается идея внедрения адресной помощи?

— Сама идея усилить адресность в социальной политике, чтобы приоритетным образом поддержать наименее обеспеченные семьи, выглядит совершенно обоснованной. Однако на пути ее реализации власть столкнется с рядом серьезных политических вызовов:

Первое: самый большой политический риск для власти заключается в том, что благая цель "адресности" может быть воспринята массовым сознанием как синоним "экономии и высвобождения" бюджетных средств или "сокращения" социальных обязательств государства. В свое время нейтральная идея "монетизации льгот", архитектором которой был как раз Кудрин, из-за ошибок в ее реализации быстро начала считываться льготниками как "сокращение льгот" и началась с массовых протестов пенсионеров. Недавняя "оптимизация здравоохранения" во многих регионах тоже обернулась не столько оптимизацией в смысле повышения эффективности оказания медпомощи, сколько "бюджетной оптимизацией" − сокращением числа медучреждений, снижением транспортной доступности медпомощи.

Второе: Негативно-настороженное прочтение перехода на адресность будет задаваться, прежде всего, действиями региональных властей, если они устанавливают заниженные критерии нуждаемости или идут по пути снижения доступности других социальных льгот. Так, в 2016 году немало социальных конфликтов в регионах связано с протестами против сокращения льгот на проезд в общественном транспорте, есть резонансные случаи сокращения дополнительных льгот матерям с детьми (школьное питание, молочные кухни). В Волгоградской области, а недавно и в Астраханской области резкое недовольство вызвали проекты региональных "Социальных кодексов", в которых по факту тоже было заложено сокращение числа льгот. На таком фоне любая новая реформа в системе соцподдержки неизбежно начнет восприниматься на местах, как попытка той самой "оптимизации" льгот и "экономии".

Третье: Отдельные решения федерального правительства в отношении крупных социальных групп тоже работают на негативное восприятие новых реформ в системе соцподдержки. Например, в 2015-2016 годах уже серьезно вырос уровень недоверия к социальной политике власти среди пожилых людей, пенсионные выплаты которым, по проекту КГИ, тоже должны подвергнуться ревизии с учетом уровня нуждаемости. Идущие в правительстве с 2015 года разговоры о возможности отказаться от выплаты пенсий работающим пенсионерам с высокими доходами, недоиндексация пенсий в 2016 году, отказ от индексации пенсий всем работающим пенсионерам, разговоры о неизбежности повышения пенсионного возраста вплоть до выравнивания условий выхода на пенсию для женщин и мужчин − все это, как показывали опросы, сформировало у пожилых людей общее ощущение, будто власть пытается пересмотреть свои социальные обязательства перед пенсионерами. При этом среди пенсионеров высока социально-групповая солидарность в осознании своих интересов, а предлагаемое государством разделение их на категории сразу воспринималось как искусственное.

Четвертое: Предлагаемая модель перехода на принцип нуждаемости будет крайне уязвима к "эксцессам исполнителя". Готова ли сегодня управленческая система корректно администрировать уровень благосостояния льготников таким образом, как предлагается в докладе КГИ, и какова будет стоимость такого администрирования для бюджета? Вспомним, что когда год назад принималось решение отказаться от индексации пенсий работающим пенсионерам, то их число оценивалось властью в 15 млн человек. Однако в 2016 году, когда выплаты начали производить по новой схеме, неожиданно оказалось, что работающих пенсионеров в стране меньше 10 млн., и плановый размер экономии бюджета ПФР уменьшился в полтора раза.

— Получается, что потребуется дополнительный масштабный и сложный анализ благосостояния граждан?

— Например, предлагается учитывать в критериях нуждаемости количество автомобилей в семье − однако у нас до сих пор встречаются случаи, когда человеку приходит транспортный налог за давно проданную машину. Не говоря уже о том, что о благосостоянии семьи говорит не столько число машин, сколько их стоимость (вряд ли семья с двумя 10-летними отечественными машинами богаче семьи, в которой есть трехлетний автомобиль премиум-класса). Немало казусов с данными о собственности граждан случилось во время недавней рассылки налоговых уведомлений по налогу на недвижимость.

А как с точностью до голов посчитать во всех селах домашний и крупный рогатый скот и во сколько обойдется муниципалитетам ежегодный сбор и актуализация таких сведений? Между тем, любой заметный сбой из-за неполноты и несоответствия ведомственных баз данных − это риск для восприятия льготниками всей реформы в целом.

— Какие еще сложности вы видите в реализации идеи?

Пятое: Важный политический момент − как на практике смогут возвращаться в систему соцподдержки те люди, которые на время из нее выпадут по причине несоответствия критерию нуждаемости. Это должна быть система с двусторонним движением и оперативной обратной связью. Когда несколько лет назад региональные власти, борясь с африканской чумой свиней, изымали скот из личных подсобных хозяйств, то фермеры по методике КГИ одномоментно могли бы переходить в категорию необеспеченных. Да и люди, которые выращивают в личном хозяйстве домашний скот только для того, чтобы прокормить свою же семью, вряд ли могут считаться зажиточными и быть лишены положенных им льгот.

Шестое: Принцип нуждаемости для оказания соцподдержки нельзя одинаково применять ко всем категориям населения, ведь льготы − это не только борьба с бедностью, но и признание государством социального статуса отдельных групп населения.

— Поясните, пожалуйста?

— Есть льготные категории, которые заслужили особое отношение своими заслугами перед страной в критической ситуации, и власть не может подходить к ним только с финансовой меркой − это, например, ветераны войны и боевых действий или ликвидаторы-чернобыльцы. Вряд ли могут быть переведены только на критерий нуждаемости меры соцподдержки в отношении инвалидов. Есть семьи с несколькими детьми, которые, по оценкам исследователей, в наибольшей степени подвержены риску быстрого скатывания в бедность, даже если изначально семья не считается нуждающейся − поэтому может быть недальновидно ограничивать критерием нуждаемости тот же материнский капитал или текущие льготы семьям с несколькими детьми.

Думаю, что Кудрин хочет сделать эту реформу неотъемлемой частью предвыборной программы Владимира Путина, чтобы прикрыть социальные риски реформы его высоким рейтингом. Глава КГИ ведь уже высказывался в том духе, что рекордный рейтинг президента должен быть использован для проведения реформ, и даже предлагал ради этого провести досрочные выборы. Видимо, в КГИ сами понимают, что без серьезной политической поддержки сверху их предложения окажутся непопулярны в обществе. Сложно представить, чтобы парламентские партии или леволиберальное "Яблоко" поддержали реформу в таком виде.

Впрочем, я уверен, что подобные идеи могут войти в программу Владимира Путина только после их детального обсуждения с обществом, взвешивания их плюсов и минусов для разных групп населения, поиска компромиссных решений.

— После такого обсуждения внедрение предложений КГИ возможно?

— Объективно, в российском обществе силен запрос на социальную справедливость, и власть вполне может заручиться поддержкой перехода на принцип адресности со стороны тех обеспеченных граждан, которые сейчас формально имеют право на льготы, но ими не пользуются. Однако для этого нужна серьезная общественная дискуссия. Надо выявить в каждой заинтересованной социальной группе агентов изменений, разъяснить людям, что им даст реформа, услышать альтернативные подходы и расчеты, отработать модель на пилотных проектах (те же критерии нуждаемости для региональных детских выплат или по закону о соцобслуживании).

Вопрос − готов ли сам Кудрин к реальной публичной общественной дискуссии. Вспомним, как весной он предлагал властям объявить о предстоящем повышении пенсионного возраста сразу после парламентских выборов, но при этом подчеркивал неуместность начинать эту дискуссию в ходе самих выборов, так как было очевидно, что она вряд ли получит электоральную поддержку. Хотя подобные идеи правильнее всего было бы тестировать как раз в ходе парламентских выборов, как часть программы одной из праволиберальных партий.